日本基礎(chǔ)教育校長制的改革芻議論文
從20世紀(jì)90年代起，日本基礎(chǔ)教育面臨難以自持的危機(jī)。日本教育改革國民會議在《教育改革國民會議報(bào)告:變革教育的17條提案》報(bào)告中明確指出：“現(xiàn)今日本的教育正處于巨大的歧路”，“瀕臨難以自持的危機(jī)”。這種教育危機(jī)的一個(gè)突出體現(xiàn)就是基礎(chǔ)教育管理體制僵化、封閉、劃一的桎梏特征尤為明顯。而作為這一僵化、封閉、劃一的基礎(chǔ)教育管理體制重要組成部分的校長制同樣面臨危機(jī)。
1998年9月中央教育審議會發(fā)布的咨詢報(bào)告《關(guān)于今后地方教育行政的發(fā)展》中就曾詳細(xì)論及日本基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機(jī)，其主要包括六個(gè)方面：一是由于這種對學(xué)校過強(qiáng)的制度控制，再加上學(xué)校輔助性管理決策機(jī)制的固有缺陷，學(xué)校的決策很少是以校長的權(quán)力和責(zé)任為基礎(chǔ)做出的；二是校長的任職期限過短，缺少按照自己的方針形成管理特色和調(diào)動教職員積極性的時(shí)間；三是校長和副校長依照年功序列的選任機(jī)制，使得富有熱情和才能的年輕教師和校外人才少有機(jī)會得到選拔；四是學(xué)校之間缺乏橫向競爭的機(jī)制與意識，從而造成公立學(xué)校整體上的個(gè)性缺失；五是校內(nèi)各種決定形成過程及各職務(wù)和執(zhí)行過程中，透明度缺乏、責(zé)任不明，學(xué)校是所在地區(qū)的教育機(jī)構(gòu)這一觀念比較薄弱，因而得不到家長和廣大居民的足夠信任；六是學(xué)校的封閉性，使得與家庭、社區(qū)之間的協(xié)作十分缺乏等等。日本廣島大學(xué)教育學(xué)博士李東林對這種嚴(yán)重危機(jī)更是一針見血地指出：在日本，公立學(xué)校的管理權(quán)擁有者是教育委員會，對校長的任命權(quán)也掌握在教育委員會的教育長手中。校長是在教育長的指揮監(jiān)督下，履行本校管理職責(zé)的最高責(zé)任者�？梢�，校長的“婆家”是教育委員會，“婆婆”是教育長。更有日本學(xué)者在與英國對比后，對本國校長做出這樣的形象比喻：如果英國的校長像“船長”，日本的校長則像“水手長”。船出航后，船長就擁有了絕對的權(quán)威和權(quán)力，而水手長只不過起著現(xiàn)場監(jiān)督的作用，事無巨細(xì)必須要依從船長的指示。顯然，校長制這一高度集權(quán)管理模式暴露的僵化、封閉、劃一的危機(jī)，嚴(yán)重制約了校長自主辦學(xué)的積極性、自覺性與主動性的發(fā)揮。拯救校長制的危機(jī)，成為日本基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要內(nèi)容、緊迫任務(wù)和努力方向。
正是在此背景下，為拯救基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機(jī)，日本立足于校長的權(quán)限、選任、資格、決策等方面，推出了系列改革舉措。
一、梳理政府與學(xué)校的教育管理職能，創(chuàng)設(shè)校長自主辦學(xué)必需的宏觀背景
有效梳理、界定政府與學(xué)校的管理職能，轉(zhuǎn)變政府職能，確立學(xué)校自主性，重建政府與學(xué)校的關(guān)系，這既是為校長自主辦學(xué)創(chuàng)設(shè)必需的宏觀背景，也是校長自主辦學(xué)順利實(shí)施的重要前提。這意味著學(xué)校的管理權(quán)在教育行政部門和學(xué)校特別是校長之間的重新配置。這方面的改革集中體現(xiàn)在修改學(xué)校管理規(guī)則，對其管理職能重新界定，改革后這種職能的主要變化包括：
1.由主導(dǎo)強(qiáng)制型向輔助支援型轉(zhuǎn)變
修改后的學(xué)校管理規(guī)則的一個(gè)重要變化就是在教育內(nèi)容及方法選用等具體運(yùn)營事項(xiàng)上，由強(qiáng)制性命令、指示型領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)向非強(qiáng)制性指導(dǎo)、建議性領(lǐng)導(dǎo)，把這些事務(wù)的管理第一責(zé)任者從教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移到學(xué)校校長，進(jìn)一步增強(qiáng)對于學(xué)校的輔助與支援機(jī)能。與直接控制減少相對應(yīng)的是教育行政部門對學(xué)校的支持性和服務(wù)性機(jī)能的加強(qiáng)，主要包含兩方面內(nèi)容，一是幫助學(xué)校處理一些特殊情境，如突發(fā)事件、向父母及居民做出某些說明、與有關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系協(xié)調(diào)、媒體宣傳等；二是為學(xué)校提供必需的相關(guān)專業(yè)服務(wù)，如涉及兒童的保健衛(wèi)生、安全管理、設(shè)備管理及法律訴訟方面。
2.由直接管理型向間接管理型轉(zhuǎn)變
修改后的學(xué)校管理規(guī)則重新界定了政府與學(xué)校的職能，放松、弱化管制的程度，重新明確規(guī)定了在各項(xiàng)管理規(guī)定中，哪些是需要教育行政部門批準(zhǔn)或認(rèn)可做出的，哪些是只需學(xué)校事前呈報(bào)或事后報(bào)告的。批準(zhǔn)、認(rèn)可、事前呈報(bào)、事后報(bào)告，放松、弱化了管制的程度，反映了依法遞減的控制強(qiáng)度，從而實(shí)現(xiàn)教育行政部門對學(xué)校管理各領(lǐng)域的層級控制。這種在一些領(lǐng)域控制強(qiáng)度的降低與淡化，也正是學(xué)校自主增強(qiáng)、權(quán)限擴(kuò)大的一個(gè)方面。例如，一些學(xué)校例行的活動如需要在外留宿，原是需要經(jīng)過教育行政部門認(rèn)可的，改為事前呈報(bào)則強(qiáng)調(diào)了學(xué)校在這方面的決定權(quán)。
3.由微觀管理型向宏觀管理型轉(zhuǎn)變
此舉有助于減輕學(xué)校的行政負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎罅课⒂^管理行為不可避免地給學(xué)校帶來繁雜的行政事務(wù)。日本的基層學(xué)校每年都承擔(dān)大量的各級各類調(diào)查統(tǒng)計(jì)、各學(xué)科競賽活動的組織任務(wù)，應(yīng)付來自都府縣各相關(guān)部門的事務(wù)委托或工作詢查，因此學(xué)校核心管理業(yè)務(wù)以外的行政負(fù)擔(dān)非常沉重。為使校長及教職員專注于職責(zé)，教育行政部門必須致力于通過整理，停止、精簡或減少對學(xué)校的依賴來減輕學(xué)�；鶎拥男姓邉�(wù)。
二、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，改革校長任職資格標(biāo)準(zhǔn)
校長自主辦學(xué)權(quán)力的擴(kuò)大既意味著責(zé)任和使命的進(jìn)一步加重，也意味著校長將擁有更多實(shí)現(xiàn)自己教育理念和進(jìn)行教育創(chuàng)新的機(jī)會。在這次學(xué)校管理權(quán)的下移和學(xué)校自主性與自律性增加的改革中，校長自主權(quán)的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
1.學(xué)校人事管理權(quán)
現(xiàn)行制度下，教職員的人事調(diào)動，包括新人采用、退職、轉(zhuǎn)崗、職務(wù)升遷等人事權(quán)限方面都是由教育行政部門決定的。雖然《關(guān)于地方行政的組織及其運(yùn)營的法律》中規(guī)定校長在人事的結(jié)構(gòu)和人員的變動上具有提出意見的權(quán)力，但實(shí)際情況是這一權(quán)力形同虛設(shè)。正如日本一些普通初中的校長所說，學(xué)校有空崗待補(bǔ)時(shí)，校長的責(zé)任是向教育行政部門提出崗位要求，然后就是等待被確定的`人選來跟他會談，中間的其他事情都與他無關(guān)。依照上述咨詢報(bào)告，在代課教師和特別非常勤講師的錄用上，允許校長推薦具體人選，提供給校長多名候選人，以此賦予“意見提出權(quán)”實(shí)質(zhì)上的意義。此外，校長對特別非常勤講師的評價(jià)將會直接影響到其以后的錄用，而日本正計(jì)劃實(shí)現(xiàn)“學(xué)校生力計(jì)劃”，計(jì)劃在3年內(nèi)，采用引進(jìn)社會人非常勤講教師和短期制教師5萬人，這為校長在該方面發(fā)揮作用提供了機(jī)會。校長還將在同一地區(qū)內(nèi)小學(xué)、初、高中之間實(shí)行教職員兼職的改革中擁有很大的決定權(quán)。2000年教育國民會議提案中提出將校長的人事權(quán)擴(kuò)展到所有正規(guī)編制的職員。比如2003年，大阪府教委有如下舉措：高中校長可以自行向社會公開招聘教師（限額兩人），并親自主持選考，合格者由校長向教委舉薦。雖然最后的決定權(quán)仍在教委手中，但校長的意見會被充分尊重。[2]
2.學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算權(quán)
日本中小學(xué)學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算，由地方政府的預(yù)算委員會負(fù)責(zé)編制。預(yù)算基本決定于學(xué)校的教職員和學(xué)生的規(guī)模，在編制流程中有聽取學(xué)校意見的環(huán)節(jié)，但編制決定權(quán)在地方政府，預(yù)算的執(zhí)行權(quán)原則上屬于地方行政長官，教育行政部門接受委任行使輔助執(zhí)行權(quán)，并進(jìn)一步委托校長執(zhí)行。如此一來，校長在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)限已經(jīng)非常狹窄了。改革要求除了在預(yù)算編制時(shí)可以更多考慮校長的意見外，專門設(shè)置能由校長商定的項(xiàng)目，以便支持本校個(gè)性化和特色化教學(xué)和管理的需要。同時(shí)，賦予校長在一定的預(yù)算額度內(nèi)自主決定財(cái)務(wù)內(nèi)容的權(quán)力。在校長的“財(cái)權(quán)”方面，一些地方在制定學(xué)校預(yù)算時(shí)，開始聽取校長的意見，并給予校長一定范圍及程度的預(yù)算編制權(quán)。橫濱市2001年開始，從財(cái)政中撥給每個(gè)高中500萬、初中400萬、小學(xué)300萬日元作為“創(chuàng)辦特色學(xué)校推進(jìn)費(fèi)”。校長可以自主地編制“推進(jìn)費(fèi)”的具體使用項(xiàng)目，年度使用中即使中途變更已制定的項(xiàng)目也被允許。
3.校長課程管理權(quán)
進(jìn)一步下放課程管理方面的權(quán)力，擴(kuò)大校長課程管理權(quán)。在制定學(xué)校教育目標(biāo)、指導(dǎo)重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營等重點(diǎn)方面，校長卻擁有較大的自主權(quán)。在遵循教育法律、法規(guī)及學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)（相當(dāng)于中國的課程標(biāo)準(zhǔn)）基礎(chǔ)上，校長可以根據(jù)地區(qū)性特點(diǎn)（包括自然環(huán)境、人文背景、教育環(huán)境等）以及學(xué)校的傳統(tǒng)和學(xué)生的實(shí)際情況，制定具體的、可操作的教育目標(biāo)。有調(diào)查表明，學(xué)校教育目標(biāo)的制定主要有三種類型：法規(guī)型（與法規(guī)規(guī)定的目標(biāo)相近）約占10%，實(shí)態(tài)型（具有濃厚的地區(qū)性及學(xué)校、學(xué)生特點(diǎn)的色彩）約占10%，并列型（法規(guī)型及實(shí)態(tài)型同時(shí)存在）約占80%。教育目標(biāo)一旦確定，教學(xué)及學(xué)習(xí)指導(dǎo)的重點(diǎn)、學(xué)校經(jīng)營的重點(diǎn)、課程的安排等都要圍繞它展開。此外，校長擁有校本課程商定權(quán)，有權(quán)決定在本校采取一些靈活的、有利于學(xué)生個(gè)體發(fā)展和學(xué)校教育特色形成的課程及其組織方式，如學(xué)生自選課程、自定節(jié)奏的選擇學(xué)習(xí)項(xiàng)目；實(shí)行彈性班級規(guī)模，生活和學(xué)習(xí)可以采取不同的編班，使用同一教材的學(xué)生可以根據(jù)習(xí)熟程度再分為小班教學(xué)；校外人士參與學(xué)校教育；優(yōu)秀教學(xué)法共享；促進(jìn)ＩＴ教育、英語教育中與真實(shí)場景和實(shí)物的結(jié)合等等。
“一個(gè)好校長就是一所好學(xué)校”，這也許有點(diǎn)言過其實(shí)，但校長的素質(zhì)高低直接決定著自主辦學(xué)的成功與否，卻是不爭的事實(shí)。為了確保擴(kuò)大的校長辦學(xué)自主權(quán)直接發(fā)揮作用，達(dá)到改革的預(yù)期目的，這次改革中對校長的任職資格更加注重經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰�、�?dú)立見解與創(chuàng)造性。在校長的選任方面，各地方教委已向社會公開招聘。2000年文部省修改實(shí)施的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則等的部分改正的省令》中，原定校長必須持有教師許可證并具有5年以上相關(guān)教育職位的履職經(jīng)歷，現(xiàn)追加為具有10年以上相關(guān)教育職位經(jīng)驗(yàn)者，即使沒有教師許可證，也可被視為具有同行任職條件（在日本被稱為“民間人”或“社會人”）對待，都可以應(yīng)聘。原先以知識考察筆試為主的選拔考試所占的比重逐漸降低。校長的年輕化、任期長期化、開辟校外人士擔(dān)任學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的途徑、鼓勵校長吸收企業(yè)組織管理經(jīng)驗(yàn)的培訓(xùn)計(jì)劃、建立替代年功序列的新的評價(jià)體系等，也在積極的醞釀當(dāng)中。截至2003年4月，已有125人通過選考后走馬上任，其中58人是“民間人”校長。被聘用的“民間人”校長一般都是些銀行或大企業(yè)等部門經(jīng)理級人物。此舉的主要目的是加強(qiáng)學(xué)校與地方的交流和協(xié)作，學(xué)習(xí)企業(yè)的管理模式。
三、學(xué)校職員會議、協(xié)議會、評議員制和顧問制度攜手，完善校長輔助決策機(jī)制
現(xiàn)代決策非常重視輔助決策機(jī)制的構(gòu)建。完善的輔助決策機(jī)制，無疑是校長辦學(xué)自主權(quán)得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。日本基礎(chǔ)教育管理體制改革順應(yīng)現(xiàn)代決策理論發(fā)展趨勢，通過學(xué)校職員會議、協(xié)議會、評議員制度和顧問制度攜手，共構(gòu)校長輔助決策機(jī)制。
1.學(xué)校職員會議
“職員會議”是指學(xué)校全體教職員工參加、定期舉行的會議。一般每兩個(gè)月召開一次，如遇重大事情也可隨時(shí)舉行。日本中小學(xué)中普遍設(shè)有職員會議，審議討論學(xué)校的一些重要事項(xiàng)，這是教職員參與學(xué)校管理的一項(xiàng)重要渠道。但是職員會議的設(shè)置、構(gòu)成和運(yùn)行，一直是依照慣例而行，沒有法令上的明文規(guī)定。于是關(guān)于職員會議的性質(zhì)和功能，究竟是校長的咨詢和輔助機(jī)構(gòu)還是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，莫衷一是，影響了職員會議輔助功能的充分發(fā)揮。鑒于“職員會議”性質(zhì)不明確的狀況，在2000年文部省頒布的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則等的部分改正的省令》中，“職員會議”被定位于校長的輔助機(jī)關(guān)，校長成為“職員會議”的主宰。但另一方面，校長也有責(zé)任把自己的教育理念、管理經(jīng)營方針，以及有關(guān)校務(wù)方面的決定告知“職員會議”，并聽取教職員的意見。尤其是在教學(xué)方面，由于教師擁有“掌管兒童教育”的權(quán)利，因此校長要充分尊重教師的意見。可見，現(xiàn)在“職員會議”的組織活動，更體現(xiàn)出“民主集中制”的特征。2000年1月《學(xué)校教育法施行規(guī)則的修正案》進(jìn)一步明確了職員會議的輔助功能，職員會議是由校長主導(dǎo)、促進(jìn)教職員間溝通、輔助校長決策的機(jī)構(gòu)，它的設(shè)置是為了加強(qiáng)校長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，協(xié)助校長進(jìn)行正確決策并更好地貫徹決策。這將有助于完善校長決策機(jī)制。
2.學(xué)校協(xié)議會
現(xiàn)代新型的學(xué)校制度特別注重建立具有親地域性的開放學(xué)校，以改變由于封閉辦學(xué)造成的地區(qū)社會與學(xué)校之間的隔膜和不信任感，使學(xué)校走向“社區(qū)的學(xué)�！�。同時(shí)，家長、居民和企業(yè)的參與也是提高校長決策質(zhì)量的保證之一。日本此次改革高度重視積極發(fā)揮學(xué)校協(xié)議會的作用。日本的學(xué)校協(xié)議會是依各學(xué)校或地區(qū)的需要而設(shè)、結(jié)構(gòu)彈性的組織，實(shí)質(zhì)上是以校長為核心的輔助管理機(jī)構(gòu)，促使校長決策時(shí)充分考慮到地區(qū)社會的理解和需要，是家長居民和職員共同參與學(xué)校管理的重要載體，有助于提高教育管理決策水平。日本學(xué)校協(xié)議會盡管從構(gòu)成上類似于英國的學(xué)校理事會和美國的學(xué)校委員會，都包含有學(xué)生代表、家長代表和教職員代表，但其所履行的職能卻與英國學(xué)校理事會、美國學(xué)校委員會有本質(zhì)上的差異。英國學(xué)校理事會的構(gòu)成、選舉和職能是以1988年教育改革法為依據(jù)，有著包括參與校長任免在內(nèi)的實(shí)質(zhì)性的學(xué)校管理權(quán)限；美國學(xué)校委員會，以芝加哥學(xué)區(qū)為例，是以1988年的《芝加哥學(xué)校改革法》為依據(jù)構(gòu)成和運(yùn)作的，直接參與校長的選聘、簽約和履職考核、審議學(xué)校計(jì)劃、預(yù)算和教職員聘任等工作，也具有實(shí)質(zhì)性的管理職能。
3.學(xué)校評議員制度
2000年文部省頒布的《關(guān)于學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則等的部分改正的省令》明確規(guī)定設(shè)置學(xué)校評議員制度。學(xué)校評議員由本地區(qū)各行業(yè)推薦，經(jīng)校長決定，由當(dāng)?shù)亟逃瘑T會委派一定的校外人士擔(dān)任。職責(zé)是應(yīng)校長要求對學(xué)校教育提出建議，使學(xué)校、家庭、社區(qū)一體化。校長每學(xué)期都要與評議員逐個(gè)會面，聽取其對學(xué)校管理運(yùn)行的意見和建議，以使決策更加符合學(xué)校所在地域社會的實(shí)際狀況，更加符合本地區(qū)兒童的教育需要。這并非一個(gè)合議制的委員會與許多地區(qū)業(yè)已存在的學(xué)校協(xié)議會不同，該制度注重評議員作為個(gè)人的看法。雖然法令并未規(guī)定每所學(xué)校必須設(shè)置，但事實(shí)上學(xué)校評議員制度推行非常迅速。據(jù)文部省2001年4月1日調(diào)查，都道及縣立學(xué)校（含指定都市立學(xué)校）中已設(shè)置學(xué)校評議員的占57.5%，市町村立學(xué)校中占41.9%。另據(jù)文部省調(diào)查，有47%的公立學(xué)校已經(jīng)引入學(xué)校評議員制度，30%的公立學(xué)校準(zhǔn)備引入學(xué)校評議員制度�！度毡径皇兰o(jì)教育新生計(jì)劃（彩虹計(jì)劃）》還將學(xué)校評議員制度確定為改革戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。
4.學(xué)校顧問制度
在日本中小學(xué)校經(jīng)營中最令人頭痛的問題是：欺負(fù)行為、精神壓力、不想上學(xué)、班級崩壞等。這一系列問題的出現(xiàn)標(biāo)志著“現(xiàn)代學(xué)校病”的出現(xiàn)。這些問題往往又不是學(xué)校自身所能解決的。為了解決學(xué)生和教師在這些方面的困惑和煩惱，各地方政府先后采取了建立教育相談體制等辦法。1995年起日本政府文部省決定向?qū)W校派遣“學(xué)校顧問”，正式導(dǎo)入學(xué)校顧問制度。學(xué)校顧問往往由心理專家組成，每周兩次到學(xué)校進(jìn)行教育相談指導(dǎo)，各地政府部門、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、民間團(tuán)體等也相應(yīng)設(shè)立“適應(yīng)性指導(dǎo)教室”、“心的教育相談”等機(jī)構(gòu)，廣泛參與學(xué)校教育經(jīng)營，以防止出現(xiàn)校內(nèi)暴力、欺負(fù)行為、不想上學(xué)等，提高教育質(zhì)量。
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