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行政案件協(xié)調(diào)解決的調(diào)查與思考
盡管《行政訴訟法》沒(méi)有把“調(diào)解”作為一種基本結(jié)案方式，但人民法院在審理行政案件的過(guò)程中，一直把協(xié)調(diào)當(dāng)作妥善處理行政糾紛的一個(gè)重要手段。經(jīng)法院協(xié)調(diào)做工作后被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結(jié)案方式。[1]從而似乎出現(xiàn)了立法上明文禁止與實(shí)踐中大量運(yùn)用之悖論。那么，這真是一個(gè)“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問(wèn)值得我們深入思考和探究。帶著這些疑問(wèn)，我們對(duì)湖南三級(jí)法院協(xié)調(diào)解決行政案件的情況進(jìn)行了調(diào)查，揭示行政案件協(xié)調(diào)撤訴的運(yùn)作動(dòng)因與實(shí)踐圖景，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出了意見(jiàn)和建議，以期有益于行政審判實(shí)踐和協(xié)調(diào)撤訴機(jī)制的完善。
一、法院對(duì)行政案件積極協(xié)調(diào)的動(dòng)因
調(diào)查表明，之所以法院對(duì)行政案件熱衷于協(xié)調(diào)，主要有以下四個(gè)方面的原因：
其一，建立和諧社會(huì)的政策導(dǎo)向。黨中央提出要建立社會(huì)主義和諧社會(huì)，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來(lái)解決當(dāng)事人的爭(zhēng)議，切實(shí)達(dá)到定分止?fàn)�、案結(jié)事了的目的，有力促進(jìn)社會(huì)和諧。中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》；最高法院也強(qiáng)調(diào)，在審理行政案件中，要按照“堅(jiān)持合法審查，促進(jìn)執(zhí)法完善，依法規(guī)范撤訴，力求案結(jié)事了”的原則，積極探索行政案件協(xié)調(diào)處理新機(jī)制。[2]這說(shuō)明協(xié)調(diào)處理行政爭(zhēng)議是黨和政府積極倡導(dǎo)的一種非常重要的解紛方式�！皼](méi)有不可調(diào)和的矛盾”，以協(xié)調(diào)的方式化解行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的矛盾，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)的建立起著非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)行政審判工作進(jìn)一步發(fā)展。
其二，績(jī)效考核的壓力，成本收益的考慮。當(dāng)前，各級(jí)法院普遍有績(jī)效考核制度，對(duì)案件的上訴率、執(zhí)結(jié)率、申訴率、上訪率等都有嚴(yán)格的要求。[3]而法院（法官）面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)相對(duì)復(fù)雜、尖銳的特征，導(dǎo)致上訴率、申訴率、上訪率走高。，全國(guó)法院三大訴訟一審的1000多萬(wàn)案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪案件多，顯然會(huì)增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源，影響工作績(jī)效。相反，對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結(jié)事了。當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)問(wèn)題解決了，意味著不會(huì)上訴申訴上訪，法院也不用為執(zhí)行傷神，與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也處理好了，績(jī)效指標(biāo)亦好看，一舉多得，何樂(lè)不為？
其三，法院解決行政爭(zhēng)議的局限性。法院不是萬(wàn)能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對(duì)具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強(qiáng)度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達(dá)到定紛止?fàn)�、息事寧訴的效果。因?yàn)楹芏嗲闆r下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷(xiāo)該行政行為，行政糾紛仍沒(méi)有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問(wèn)題，而不僅僅為獲得一紙判決書(shū)。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時(shí)是不可欲的。為緩解當(dāng)事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，在辦案過(guò)程中，法院不僅要考慮法律文本的規(guī)定，而且要考慮執(zhí)政黨的事業(yè)和人民的利益；不僅要解決合法性問(wèn)題，而且要關(guān)注和保障相對(duì)人的合法權(quán)益；不僅要解決案件本身的問(wèn)題，而且要根據(jù)具體情況作好案外協(xié)調(diào)工作。
其四，訴訟參與人積極響應(yīng)的態(tài)度。法院對(duì)行政案件積極協(xié)調(diào)，也得到了絕大多數(shù)訴訟參與人的積極響應(yīng)。受我國(guó)“無(wú)訟”、“恥訟”等傳統(tǒng)觀念的影響，老百姓不到萬(wàn)不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問(wèn)題，在法院的主持下進(jìn)行協(xié)調(diào)和解，既可以使自己的利益得到滿足，又不會(huì)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系搞僵，符合行政相對(duì)人的心理需求。同時(shí)，協(xié)調(diào)和解也符合行政機(jī)關(guān)的需要。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的“官本位”思想或多或少存在著，行政主體不愿意參加訴訟，如果在行政訴訟中敗訴，行政機(jī)關(guān)不僅“面子上”過(guò)不去，而且還會(huì)影響本部門(mén)、當(dāng)?shù)卣恼?jī)；即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿意而進(jìn)行上訪，同樣也會(huì)給行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來(lái)影響。行政主體需要的是穩(wěn)定、和諧的社會(huì)環(huán)境，行政機(jī)關(guān)同樣追求高效率和低成本。因此，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機(jī)關(guān)也樂(lè)意改變行政行為或同意和解。
二、當(dāng)前法院協(xié)調(diào)處理行政案件的主要做法
1、協(xié)調(diào)的范圍。為避免濫用協(xié)調(diào)權(quán)，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，不少法院規(guī)定，對(duì)于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件，如限制人身自由等類(lèi)案件，一律不適用協(xié)調(diào)。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過(guò)協(xié)調(diào)可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時(shí)，才適用協(xié)調(diào)；對(duì)于
完全合法的行政行為以及無(wú)效行政行為，不適用協(xié)調(diào)。調(diào)查表明，每個(gè)行政案件法院受理后，法官都會(huì)積極作雙方的協(xié)調(diào)工作。也就是說(shuō)，司法實(shí)踐中，協(xié)調(diào)的范圍幾乎沒(méi)有限制。
2、協(xié)調(diào)的原則。在協(xié)調(diào)的原則方面，比較一致：一是自愿原則，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，不強(qiáng)迫接受協(xié)調(diào)；二是合法原則，協(xié)調(diào)結(jié)果不違反國(guó)家規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益；三是效率原則，人民法院不得以協(xié)調(diào)為名對(duì)案件久拖不決，對(duì)當(dāng)事人達(dá)不成和解協(xié)議的，依法及時(shí)作出裁判。
3、協(xié)調(diào)的方式。科學(xué)的方法是化解矛盾的最好鑰匙。在協(xié)調(diào)工作中，注重從實(shí)際上效果出發(fā)，根據(jù)案件具體情況采取不同的方法，通過(guò)情理法的共同作用，努力促成和解。這其中運(yùn)用得最多的是多方參與，共同協(xié)調(diào)法。法官根據(jù)案情需要，采取主動(dòng)邀請(qǐng)地方政府、相關(guān)部門(mén)或組織甚至黨委參與協(xié)調(diào)工作的方法，以更好地查清爭(zhēng)議源頭及影響范圍，同時(shí)便于講清政策、安定民心。必要時(shí)還邀請(qǐng)當(dāng)?shù)赜型⒂杏绊懙娜耸繀⑴c協(xié)調(diào)，用群眾教育群眾的方法，使當(dāng)事人更易于接受法院的意見(jiàn)。對(duì)于有訴訟代理人的案件，注意發(fā)揮訴訟代理人熟悉法律以及當(dāng)事人對(duì)其信任的優(yōu)勢(shì)和作用，從做代理人工作入手促成和解。借助法院以外的力量，不僅可以保障協(xié)調(diào)工作順利進(jìn)行，并能在很大程度上增加和解的成功率。
4、協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)。調(diào)查情況看，法院運(yùn)用協(xié)調(diào)方式化解行政爭(zhēng)議多是將協(xié)調(diào)貫穿于整個(gè)行政訴訟的全過(guò)程，即從立案開(kāi)始直至裁判之前，對(duì)訴訟中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都盡量為當(dāng)事人創(chuàng)造協(xié)調(diào)環(huán)境，促成和解，一些法院，征得雙方當(dāng)事人同意協(xié)凋后，中止案件審理，為當(dāng)事人爭(zhēng)取和提供更多的協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)和時(shí)間，還有一些法院將協(xié)調(diào)效果延伸至立案之前、裁判之后。還有法院在判后協(xié)調(diào)，即在裁判之后就雙方履行義務(wù)的內(nèi)容、力式、時(shí)限進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)回訪當(dāng)事人，提高公民法制意識(shí)，促進(jìn)行政主體依法行政，營(yíng)造“官民”和諧，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。
5、協(xié)調(diào)的結(jié)果。通過(guò)協(xié)調(diào)和解結(jié)案的主要方式，是達(dá)成一個(gè)和解協(xié)議，記入筆錄，然后依照的是行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，由原告申請(qǐng)撤訴，法院裁定準(zhǔn)予撤訴，這是絕大多數(shù)法院采取的結(jié)案方式。實(shí)踐中也有其它方式，如由行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)出具行政協(xié)調(diào)意見(jiàn)書(shū)，合議庭直接宣告訴訟程序終結(jié)，這種方式在司法實(shí)踐中很少適用。還有，由人民法院出具行政協(xié)調(diào)和解書(shū)，由當(dāng)事人在該法律文書(shū)上簽字生效，但礙于現(xiàn)行法律的限制，只有極個(gè)別法院有所突破。最主要的方式是撤訴。
6、協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行。行政案件當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)調(diào)和解協(xié)議，原告申請(qǐng)撤訴之后，多數(shù)法院并不是一結(jié)案就了之，而是督促協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行，真正做到案結(jié)事了。對(duì)于任何一方當(dāng)事人反悔的，設(shè)計(jì)了一定的制約措施：被告在和解協(xié)議履行期間已經(jīng)變更或者撤銷(xiāo)原具體行政行為的，原告反悔重新起訴的，根據(jù)法律規(guī)定裁定不予受理；原告撤訴之后，被告拒不履行和解協(xié)議的，一些法院選擇再次組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)和解、向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出書(shū)面司法建議或者向地方黨委人大匯報(bào)，督促被告履行協(xié)議。少數(shù)法院對(duì)此種情形視為“新的理由”，允許原告重新起訴，作為對(duì)原告權(quán)利的救濟(jì)。
三、協(xié)調(diào)成功之案件的基本特點(diǎn)
調(diào)查表明，有以下情形之一的行政案件，通過(guò)協(xié)調(diào)，當(dāng)事人撤訴的可能性最大：
�。ㄒ唬┬姓䴔C(jī)關(guān)的行政行為在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、執(zhí)法程序等方面存在嚴(yán)重問(wèn)題的案件。這類(lèi)案件，法院依法完全可以判決撤銷(xiāo)。通過(guò)開(kāi)庭，行政機(jī)關(guān)明白后果。這種情況下，經(jīng)法院做工作，行政機(jī)關(guān)一般會(huì)改變其具體行政行為，原告方因此滿意而撤訴。相反，如果被訴行政行為主體合法、事實(shí)清楚、程序適當(dāng)、適用法律正確，則協(xié)調(diào)很難。
（二）原告意識(shí)到勝算不大的案件。被訴行政行為僅存在合理性或瑕疵，通過(guò)法官釋明做工作，促使原告認(rèn)識(shí)到其官司勝算很小或沒(méi)有，原告因此申請(qǐng)撤訴。
（三）解決了實(shí)際問(wèn)題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實(shí)際問(wèn)題（如履行法定職責(zé)、減少罰款額度、增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用、縮短勞教期限等），這種案件，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，只要解決了實(shí)際問(wèn)題，原告就會(huì)撤訴。
�。ㄋ模┟舾行浴⑷后w性案件。因?yàn)檫@類(lèi)案件影響大、涉及面廣，無(wú)論判誰(shuí)勝訴誰(shuí)敗訴都可能引起連鎖反應(yīng)，帶來(lái)不穩(wěn)定因素，法院只好加大協(xié)調(diào)力度，力促雙方和解。
�。ㄎ澹┓ㄔ弘y以裁判的案件。由于我國(guó)現(xiàn)階段行政立法不盡完善，很多情況下行政行為沒(méi)有法律依據(jù)，而是基于政策、上級(jí)指示或行政目的，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據(jù)。例如，對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證和執(zhí)照時(shí)“符合法定條件”、土地征用中的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、行政訴訟法規(guī)定的“遲延履行法定職責(zé)”，上述這些都需實(shí)體法加以明確，但相當(dāng)多的行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)此卻語(yǔ)焉不詳，法院無(wú)據(jù)審查其合法性。對(duì)這種案件加以協(xié)調(diào)顯然是必要的。也正是這類(lèi)案件，由于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)大，因此也容易協(xié)調(diào)。
四、現(xiàn)行法律框架下行政案件協(xié)調(diào)工作中存在的問(wèn)題及困惑
1、協(xié)調(diào)的性質(zhì)。調(diào)查中，相當(dāng)多的法官及行政人員認(rèn)為，從訴訟調(diào)解的本質(zhì)看，行政訴訟中不存在法院主持的，對(duì)被訴行政行為合法性問(wèn)題在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制。目前法院在行政訴訟中進(jìn)行只是協(xié)調(diào)。也就是在雙方當(dāng)事人之間以及其他相關(guān)各方之章進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動(dòng)。但也有人認(rèn)為，協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。而行政訴訟法明確規(guī)定行政案件不適用調(diào)解。因此，法院協(xié)調(diào)（調(diào)解）沒(méi)有依據(jù)。
2、協(xié)調(diào)和解的表現(xiàn)形式及效力問(wèn)題。目前，行政案件協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式只有結(jié)果沒(méi)有過(guò)程。礙于現(xiàn)行行政訴訟法的“束縛”，絕大多數(shù)法院行政案件協(xié)調(diào)都是在不公開(kāi)的情形下進(jìn)行的，反映在結(jié)果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結(jié)案，對(duì)于協(xié)調(diào)的過(guò)程這部分重頭戲，很多法院都省略了，少數(shù)法院僅記入筆錄，協(xié)調(diào)和解在表現(xiàn)形式上沒(méi)有一份正式、公開(kāi)的法律文書(shū)作為載體（如行政案件協(xié)調(diào)書(shū)）來(lái)記載雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議內(nèi)容、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、和解內(nèi)容、和解方式等。同時(shí)，表現(xiàn)形式的欠缺和非正規(guī)化或多或少地影響了和解協(xié)議的效力，盡管當(dāng)事人雙方達(dá)成的和解協(xié)議是基于自愿，且協(xié)議的內(nèi)容也經(jīng)過(guò)合法性審查，但是法院仍然不能將其等同于民事調(diào)解書(shū)，賦予其相應(yīng)的法律效力，在法律保護(hù)和救濟(jì)方面呈現(xiàn)“弱化”狀態(tài)。
3、協(xié)調(diào)的范圍。對(duì)于可以適用協(xié)調(diào)的行政案件范圍也存在爭(zhēng)議：有人提出行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問(wèn)題，而對(duì)合理性問(wèn)題則不作評(píng)判（行政處罰除外），而現(xiàn)實(shí)中大量行政案件是由于合理性問(wèn)題而訴至法院的，對(duì)于此類(lèi)案件是否屬于可以協(xié)調(diào)的范圍值得商榷，是否有法院審查范圍過(guò)寬過(guò)泛之嫌以及附隨的法院行政案件受案壓力過(guò)重之憂。這一問(wèn)題又衍生出的另一分歧：主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政案件協(xié)調(diào)的范圍應(yīng)該有所限制，但仍有不同觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟協(xié)調(diào)的案件不受范圍限制，任何性質(zhì)的行政案件均可以協(xié)調(diào)，這是由協(xié)調(diào)本身的性質(zhì)所決定的。即使在贊同協(xié)調(diào)范圍有限性的基礎(chǔ)上，各地法院司法實(shí)踐中亦沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)尺，大多處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)，能調(diào)則調(diào)，反之則判。
4、協(xié)調(diào)的時(shí)限。行政訴訟法對(duì)行政案件的審限作出了明確的規(guī)定，這是法律效率價(jià)值的體現(xiàn)。但是現(xiàn)實(shí)中的行政爭(zhēng)議矛盾尖銳、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，協(xié)調(diào)較之裁判而言難度相對(duì)較大，法院在對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查之后，要針對(duì)雙方矛盾的焦點(diǎn)策劃出一個(gè)妥善的協(xié)調(diào)方案，往往要召集雙方當(dāng)事人多次進(jìn)行座談，有時(shí)還必須給予雙方一定時(shí)間的情緒穩(wěn)定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協(xié)調(diào)，在確實(shí)無(wú)法協(xié)調(diào)的情況下，先期的協(xié)調(diào)、斡旋工作甚至將付諸東流。由于協(xié)調(diào)所需時(shí)間較長(zhǎng)，法律規(guī)定的審限似乎成為了協(xié)調(diào)和解工作的絆腳石。協(xié)調(diào)期限是否可以不計(jì)入審限，這又是—個(gè)亟待解決的法律問(wèn)題。
5、協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行。當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議并不是行政協(xié)調(diào)的終點(diǎn)，要真正做到案結(jié)事了，必須是在和解協(xié)議履行完畢之后。司法實(shí)踐中，協(xié)調(diào)和解協(xié)議的執(zhí)行也是一個(gè)棘手的問(wèn)題，由于法律沒(méi)有明確認(rèn)可協(xié)調(diào)程序，當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議效力大打折扣，協(xié)議沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，只能依賴(lài)自覺(jué)履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機(jī)關(guān)反悔或者拒不履行和解協(xié)議，法院就只能以一些“非強(qiáng)制”的手段督促行政機(jī)關(guān)履行，而另一方面對(duì)原告因此而喪失的再次起訴權(quán)利，在救濟(jì)方面還相對(duì)滯后，行政協(xié)調(diào)最終的社會(huì)效果很難體現(xiàn)出來(lái)。
6、協(xié)調(diào)手段和力度的把握。協(xié)凋的內(nèi)容和過(guò)程比較抽象，外界直觀感受到的協(xié)調(diào)只是通過(guò)結(jié)果來(lái)評(píng)判的，而對(duì)于主持協(xié)調(diào)的法官而言，手段和力度不僅是一門(mén)學(xué)問(wèn)，而且是一門(mén)藝術(shù)，很難把握。何時(shí)當(dāng)調(diào)，何時(shí)當(dāng)判，本身就是一個(gè)主觀判斷問(wèn)題，法官認(rèn)為此案還有協(xié)調(diào)和解的可能，也許在當(dāng)事人看來(lái)就是以壓促調(diào)、以誘促調(diào)、以拖壓調(diào)；法官為促成雙方協(xié)調(diào)撤訴而費(fèi)盡周折，當(dāng)事人可能誤解為“串通一氣”或者有“貓膩”，法院不愿裁判或者不敢裁判。特別是遇有一些第三人參加訴訟的行政案件，法官在協(xié)調(diào)時(shí)必須兼顧三方利益，稍有不慎就可能招致非議，司法實(shí)踐中的協(xié)調(diào)難，很大程度上就是因此而產(chǎn)生的。
五、評(píng)價(jià)與展望
上述調(diào)查表明，目前審判實(shí)踐中進(jìn)行得如火如荼的行政訴訟協(xié)調(diào)并不是一項(xiàng)法律制度，而是一種訴訟現(xiàn)象，是人民法院為促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決而采取一種手段（策略），是法院（法官）應(yīng)對(duì)內(nèi)（績(jī)效考核）外（申訴上訪）壓力、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的一種本能反應(yīng)。這與當(dāng)下中國(guó)民眾對(duì)人民法院的職能定位相契合。人民法院作為一個(gè)糾紛處理機(jī)關(guān)和矛盾調(diào)和機(jī)關(guān)的本能反應(yīng)。當(dāng)下的中國(guó)，人民法院主要是一個(gè)糾紛處理機(jī)關(guān)和矛盾調(diào)和機(jī)關(guān)。在這樣的語(yǔ)境下，行政訴訟中加強(qiáng)協(xié)調(diào)，就成為是行政審判的現(xiàn)實(shí)需要，也是人民法院適應(yīng)社會(huì)的需要。因?yàn)槿绱�，通過(guò)協(xié)調(diào)妥善解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾，就成為共識(shí)，得到法院、行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾的熱烈響應(yīng)和支持。這是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)所決定的。對(duì)現(xiàn)實(shí)承認(rèn)和尊重，是任何一個(gè)唯物主義者的所必須堅(jiān)持的。
但是，承認(rèn)并尊重現(xiàn)實(shí)絕非意味著要放棄司法權(quán)對(duì)公平、公正的追求，對(duì)合法權(quán)益的保障，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)，必須是基于司法能動(dòng)回應(yīng)社會(huì)的需要，并堅(jiān)守維持公民基本權(quán)利的底線。既然是法院的行為，這種行為就需要規(guī)范，避免恣意。
如何規(guī)范協(xié)調(diào)行為，我們認(rèn)為，有兩個(gè)因素必須考慮，一是現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)能夠促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決，滿足現(xiàn)實(shí)的需要，因此不能放棄，而應(yīng)積極探索；二是制度，法院是司法機(jī)關(guān)，其一切行為都應(yīng)依法而行，保持克制，而不應(yīng)過(guò)于能動(dòng)。因此，對(duì)協(xié)調(diào)解決行政案件這一司法現(xiàn)象（行為）的規(guī)制，須從以下兩個(gè)層面入手。
�。ㄒ唬⿲�(duì)協(xié)調(diào)工作正確定位
從訴訟基本原理上說(shuō)，案件能否調(diào)解，基本的前提是當(dāng)事人具有實(shí)體上的處分權(quán)，民事案件中之所以能夠適用調(diào)解，就是因?yàn)殡p方當(dāng)事人有實(shí)體上的處分權(quán)。如果沒(méi)有處分權(quán)，案件就不存在調(diào)解的余地。行政審判的對(duì)象是具體行政行為的合法性，因此，從訴訟調(diào)解的本質(zhì)意義看，行政訴訟中不存在法院主持的、對(duì)被訴行政行為合法性問(wèn)題在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解的機(jī)制。
這也印證了我們調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)，調(diào)查中，絕大多數(shù)行政審判法官及行政人員認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定，“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”，說(shuō)明了法院可以通過(guò)協(xié)調(diào)等方式達(dá)到原告撤訴和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)，從而使行政爭(zhēng)議得到妥善解決的目的�！缎姓V訟法》第五十條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，主要是指不能以制作調(diào)解書(shū)的方式結(jié)案，并沒(méi)有禁止人民法院通過(guò)協(xié)調(diào)的方式，在訴訟過(guò)程中對(duì)各方當(dāng)事人作一些建議、協(xié)調(diào)工作，使各方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，從而解決行政爭(zhēng)議。協(xié)調(diào)并不是訴訟法意義上的調(diào)解。因此，在行政訴訟中協(xié)調(diào)并不違反法律規(guī)定。不存在立法上明文禁止與實(shí)踐中大量運(yùn)用之悖論的問(wèn)題。目前法院在行政案件處理過(guò)程中所進(jìn)行的大量協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)的對(duì)象不是具體行政行為的合法性，而是如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。這并不是訴訟法意義上的調(diào)解，只是協(xié)調(diào)，也就是在雙方當(dāng)事人之間以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動(dòng)。
�。ǘ⿲�(duì)協(xié)調(diào)行為加以規(guī)范
理論與實(shí)務(wù)中均有相當(dāng)多的人建議參照民事訴訟，在行政訴訟中引入調(diào)解原則。我們認(rèn)為，這是對(duì)協(xié)調(diào)和調(diào)解的誤讀、誤用。協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于，協(xié)調(diào)注重過(guò)程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院在案件處理過(guò)程中的溝通、說(shuō)服，而調(diào)解注重的是當(dāng)事人意愿的落實(shí)；協(xié)調(diào)注重的是解決問(wèn)題的方法，而調(diào)解注重的是達(dá)成協(xié)議。在行政訴訟中，如果法律規(guī)定人民法院可以調(diào)解，很可能行政訴訟中就不會(huì)再有被告敗訴的判決作出，甚至可以不會(huì)有判決作出。當(dāng)依法行政尚未成為行政公務(wù)人員的共識(shí)，當(dāng)違法行政行為仍普遍存在時(shí)，在行政訴訟中引入“調(diào)解原則”，很有可能導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為的放縱，行政審判的根基——合法性審查原則——將受到重創(chuàng)。在倡導(dǎo)依法行政不久，在剛剛提出建設(shè)服務(wù)型法治政府的中國(guó)，如果行政訴訟成為遷就被告行政機(jī)關(guān)的一種工作機(jī)制，則無(wú)疑是中國(guó)法治的悲哀。
在現(xiàn)行制度的框架下，由于法律自身穩(wěn)定和滯后的特征以及法律修改長(zhǎng)期性的程序要求，指望立即對(duì)行政訴訟法及其司法解釋作出修改并不現(xiàn)實(shí)。但這些年來(lái)的探索還是為規(guī)范協(xié)調(diào)行為提供了諸多有價(jià)值的東西。我們認(rèn)為，在修改行政訴訟法時(shí)，仍應(yīng)堅(jiān)持行政案件不適用調(diào)解的原則，不能規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以依法調(diào)解”。但是，考慮到行政訴訟的主要目的之一在于解決糾紛，審判過(guò)程中，協(xié)調(diào)行政糾紛的解決方式在司法實(shí)踐中是必要的，也是可行的，可以規(guī)定“人民法院在審理行政案件過(guò)程中，可以根據(jù)自愿、合法的原則，對(duì)該行政糾紛的解決方法進(jìn)行協(xié)調(diào)”。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定，“當(dāng)事人達(dá)成或選擇的糾紛解決方式不得違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定”。從而構(gòu)建起有中國(guó)特色的行政訴訟協(xié)調(diào)制度。
這其中，尤其是要強(qiáng)調(diào)人民法院對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)過(guò)程中應(yīng)遵循的基本原則。行政訴訟協(xié)調(diào)的基本原則，我們認(rèn)為有三個(gè)：
第一，合法性原則。人民法院組織協(xié)調(diào)，不得違反國(guó)家的法律規(guī)定，不得損害國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益。①協(xié)調(diào)程序要合法。行政訴訟協(xié)調(diào)程序可借鑒民事調(diào)解的程序，在協(xié)調(diào)程序的起動(dòng)階段，可以由當(dāng)事人一方或各方提出協(xié)調(diào)申請(qǐng)，也可以由合議庭提出協(xié)調(diào)建議，但只有在當(dāng)事人各方均同意并由法院主導(dǎo)的情況下，方可進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)程序。②協(xié)調(diào)內(nèi)容要合法。人民法院進(jìn)行協(xié)凋，協(xié)調(diào)內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)柞，不能以損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益為代價(jià)，不得違背善良風(fēng)俗和社會(huì)公共道德。③協(xié)調(diào)的方法要合法。以當(dāng)遵循當(dāng)事人訴訟地位平等的原則，注重保護(hù)相對(duì)人的實(shí)際利益，不得采用“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以勸壓調(diào)”、“以誘促調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等方式強(qiáng)迫任何一方接受協(xié)調(diào)。
第二，自愿原則。人民法院組織協(xié)調(diào)工作，要充分尊重當(dāng)事人意愿，允分保障當(dāng)事人在意思表達(dá)自由、真實(shí)的基礎(chǔ)上，形成共識(shí)，徹底化解糾紛、消除糾紛。堅(jiān)持當(dāng)事人自愿原則需貫穿在協(xié)調(diào)工作的始末，包括程序和實(shí)體兩方面。
第三，有限協(xié)調(diào)原則。行政訴訟協(xié)調(diào)是的目的，是探尋如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。人民法院不得就被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行協(xié)調(diào)。
盡管如此，對(duì)協(xié)調(diào)加強(qiáng)規(guī)范還是比較困難的。一些基本的東西仍難把握，例如協(xié)調(diào)的范圍是否要加以明確？如果明確規(guī)定了，對(duì)規(guī)定的協(xié)調(diào)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，法院是可以還是應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)？如果只是可以，有無(wú)必要加以規(guī)范？如果應(yīng)當(dāng)，不組織協(xié)調(diào)是否違法？這都有待于進(jìn)一步探索研究。至于協(xié)調(diào)的方式、協(xié)調(diào)的時(shí)限、協(xié)調(diào)的參加人、協(xié)調(diào)之后的結(jié)案方式及執(zhí)行等程序性問(wèn)題，也仍需通過(guò)司法實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、歸納、提升，逐步規(guī)范、完善。
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