現(xiàn)階段水利吸引社會(huì)資本應(yīng)避免陷入的幾個(gè)誤區(qū)論文
國(guó)家高度重視創(chuàng)新投融資機(jī)制，把水利作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域之一，先后制定出臺(tái)了一系列吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政策措施。水利部會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方積極創(chuàng)新投融資模式，科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)資本參與方式，細(xì)化完善政府支持政策，較好激發(fā)了社會(huì)資本參與水利建設(shè)的動(dòng)力與活力。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間全國(guó)水利建設(shè)投資中社會(huì)資本為1683億元，約占水利總投資的7.8%，相比“十一五”期間提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。但由于水利具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、財(cái)務(wù)回報(bào)率低，長(zhǎng)期由政府組織實(shí)施，與交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相比，市場(chǎng)開(kāi)放程度總體依然不高。特別是通過(guò)調(diào)查了解和案例分析發(fā)現(xiàn)，由于在吸引社會(huì)資本方面缺乏成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)方面對(duì)PPP的概念、內(nèi)涵還缺乏正確的認(rèn)識(shí)和理解，具體實(shí)踐中容易陷入幾個(gè)誤區(qū)，影響了水利在更大程度上向社會(huì)資本開(kāi)放。本文對(duì)幾個(gè)誤區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)辨析，并提出有關(guān)建議。
一、誤區(qū)：吸引社會(huì)資本主要目的是解決水利建設(shè)資金缺口
1.描述：對(duì)于盈利條件較好、融資能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，一些地方認(rèn)為沒(méi)有必要推行PPP模式
本屆政府以來(lái)，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展、讓企業(yè)擁有投資自主權(quán)，是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，要求發(fā)揮投資關(guān)鍵作用、以結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下提出的。由于水利的市場(chǎng)化程度低，目前開(kāi)展的政府和社會(huì)資本合作實(shí)踐較少，業(yè)內(nèi)對(duì)于PPP內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解還有一些片面和狹窄。有觀點(diǎn)認(rèn)為，開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利建設(shè)資金缺口問(wèn)題。因此，只有在水利建設(shè)資金特別是地方配套資金存在較大缺口時(shí)，才會(huì)想到引入社會(huì)資本參與，而對(duì)于盈利和融資能力較好的水利項(xiàng)目，許多地方認(rèn)為沒(méi)有必要，或者不愿意將其拿出來(lái)吸引社會(huì)資本參與。據(jù)了解，浙江某引調(diào)水工程在籌集項(xiàng)目建設(shè)資金時(shí)，由于工程本身效益較好、融資能力較強(qiáng)，加之融資環(huán)境較好，其通過(guò)貸款、專項(xiàng)債券的平均融資成本僅為1.5%左右，但如果采取吸引社會(huì)資本的方式，為滿足社會(huì)投資人的回報(bào)需求，融資成本最低也要達(dá)到6%左右，單純從財(cái)務(wù)可行性角度權(quán)衡，地方政府吸引社會(huì)資本參與的意愿不強(qiáng)。一位在黑龍江某水庫(kù)從事項(xiàng)目融資的人員介紹，目前中央和省級(jí)兩級(jí)財(cái)政已經(jīng)落實(shí)了該水庫(kù)項(xiàng)目總投資的70%以上，對(duì)于剩余資金缺口，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為采取PPP模式引入社會(huì)資本規(guī)模不大、必要性不強(qiáng)，更愿意采用政府自籌、銀行貸款等傳統(tǒng)方式，造成了“好的項(xiàng)目進(jìn)不來(lái)，差的項(xiàng)目沒(méi)人來(lái)”的困境。
2.辨析：政府與社會(huì)資本合作的根本目的是通過(guò)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)營(yíng)效率
從概念產(chǎn)生的背景來(lái)看，PPP最早由英國(guó)政府于20世紀(jì)80年代提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。可見(jiàn)，PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式的關(guān)鍵區(qū)別，在于社會(huì)資本是否有機(jī)會(huì)參與傳統(tǒng)由政府投資的項(xiàng)目(如發(fā)電、供水、土地開(kāi)發(fā)等)，并分享決策權(quán)與收益權(quán)。因此PPP不僅是一種融資模式的創(chuàng)新，還體現(xiàn)在建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，無(wú)論從其內(nèi)涵本身還是許多市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)實(shí)踐來(lái)看，吸引社會(huì)資本除了解決資金問(wèn)題，更重要的目的和作用是通過(guò)引入市場(chǎng)主體，更好地發(fā)揮公私部門(mén)的各自優(yōu)勢(shì)，提高工程建設(shè)管理水平和運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和激勵(lì)相容。
3.建議：加快轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)揮社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)營(yíng)造良好環(huán)境
政府和社會(huì)資本合作，“主動(dòng)權(quán)”更多在于政府。建議各級(jí)水利部門(mén)要樹(shù)立對(duì)PPP的正確認(rèn)識(shí)和理解，加大宣傳引導(dǎo)和政策扶持力度，為社會(huì)資本參與創(chuàng)造良好條件。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步通過(guò)深化行政審批制度改革、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式等，增強(qiáng)政府市場(chǎng)意識(shí)，提高創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本的主動(dòng)性。二是加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，及時(shí)宣傳報(bào)道吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的方針政策、方案和措施，宣傳社會(huì)資本在水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極作用，讓社會(huì)資本了解參與方式、運(yùn)營(yíng)方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。叁是加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，及時(shí)推介、扶持、培育一批水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP案例，做好跟蹤分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣，讓有關(guān)方面特別是地方政府充分認(rèn)識(shí)到，社會(huì)資本進(jìn)入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔(dān)政府投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率方面同樣具有重要作用。
二、誤區(qū)：只有盈利條件好的水利建設(shè)項(xiàng)目才能吸引社會(huì)資本
1.描述：對(duì)于財(cái)務(wù)收益較差、引入社會(huì)資本難度較大的水利項(xiàng)目，一些地方推行PPP模式的有效辦法不多
據(jù)了解，許多以防洪、生態(tài)、灌溉為主的水利工程，沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收益，而對(duì)于收益狀況相對(duì)較好的引調(diào)水工程、水源工程而言，一般財(cái)務(wù)收益率也不高于4%，與投資城市供水、發(fā)電等其他產(chǎn)業(yè)的平均投資回報(bào)水平8%相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會(huì)資本進(jìn)入。從目前各地向社會(huì)資本推介的項(xiàng)目類型看，多數(shù)為具有一定供水或發(fā)電效益的水利工程，其中能夠有效落地的則更多是“優(yōu)中選優(yōu)”，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水庫(kù)等，將水利工程中效益較好的電站部分單獨(dú)剝離出來(lái)吸引社會(huì)資本。而對(duì)于盈利性較差的灌區(qū)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、河道綜合整治等項(xiàng)目，主管部門(mén)認(rèn)為單純依靠項(xiàng)目自身收益難以吸引社會(huì)資本，在推行PPP模式時(shí)普遍存在畏難情緒，創(chuàng)造條件推動(dòng)項(xiàng)目落地的辦法不多，主要寄希望于中央給予加大補(bǔ)助資金支持等優(yōu)惠政策。比如，重慶觀景口水庫(kù)先后2次進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)都以失敗告終，主要塬因就是該工程承擔(dān)的公益性功能較多，社會(huì)資本投資收益難保障，導(dǎo)致社會(huì)投資人積極性不高。四川大橋水庫(kù)二期工程的經(jīng)營(yíng)收入主要包括農(nóng)業(yè)供水和城鎮(zhèn)生活供水等，由于公益性部分較多，經(jīng)測(cè)算，工程建成后預(yù)期財(cái)務(wù)收益相對(duì)較低，當(dāng)?shù)卣块T(mén)在吸引社會(huì)資本方面感覺(jué)有些“束手無(wú)策”，至今尚未制定提出切實(shí)可行的PPP實(shí)施方案。
2.辨析：PPP項(xiàng)目收益不一定來(lái)源于自身收益，不僅可以由使用者付費(fèi)(如用水戶繳納水費(fèi))，也可以由政府付費(fèi)(如政府購(gòu)買服務(wù))
有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的實(shí)踐表明，PPP的應(yīng)用范圍并非局限于盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，通過(guò)合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性強(qiáng)的項(xiàng)目同樣可以引入社會(huì)資本，相關(guān)做法在水利領(lǐng)域也開(kāi)始初顯成效。近年，隨著探索實(shí)踐的不斷深入，加之有效的政策支持，水利PPP實(shí)施范圍進(jìn)一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調(diào)水工程能夠吸引社會(huì)資本，農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全等公益性強(qiáng)、盈利能力弱的水利項(xiàng)目，也開(kāi)始逐漸成為社會(huì)資本參與的重要領(lǐng)域。如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)通過(guò)初始水權(quán)分配、建立健全水價(jià)形成機(jī)制、建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，明確了社會(huì)資本回報(bào)方式，穩(wěn)定了回報(bào)預(yù)期，引入社會(huì)資本500萬(wàn)元，成為國(guó)內(nèi)通過(guò)招商方式引入社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的成功案例。在農(nóng)村飲水安全工程中，2014年全國(guó)各地通過(guò)各種鼓勵(lì)和支持措施共籌集社會(huì)資金17.3億元用于工程建設(shè)，占當(dāng)年全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)總投資的5%，緩解了地方配套資金落實(shí)難、缺口大的問(wèn)題。重慶等一些地方在城市水環(huán)境整治中，通過(guò)允許分享周邊土地增值等方式，引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體參與項(xiàng)目建設(shè)，既解決了公益性項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口問(wèn)題，又滿足了社會(huì)資本的投資回報(bào)要求，實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本合作的“雙贏”。
3.建議：明確優(yōu)惠的渠道和扶持政策，提高社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體的收益預(yù)期
借鑒部分地區(qū)的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)，可采用如下方式解決項(xiàng)目自身盈利能力不足、吸引社會(huì)資本困難的問(wèn)題。一是項(xiàng)目“打捆”。比如，重慶觀景口水庫(kù)考慮到僅依靠塬水經(jīng)營(yíng)引資效果不明顯，擬通過(guò)與中標(biāo)社會(huì)投資人簽訂供水協(xié)議，將配套的觀景口水廠一并納入PPP合作范圍，相應(yīng)配置水廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)塬水和制水“一體化”實(shí)現(xiàn)較好經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。經(jīng)了解，黑龍江奮斗水庫(kù)、安徽江巷水庫(kù)也初步考慮把水廠和部分供水管網(wǎng)等項(xiàng)目進(jìn)行“打捆”，以吸引社會(huì)投資，提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)收益預(yù)期。二是政府購(gòu)買服務(wù)。如浙江麗水、江蘇鎮(zhèn)江等地在水環(huán)境整治中，考慮項(xiàng)目自身沒(méi)有盈利能力，確定以政府購(gòu)買服務(wù)的方式吸引社會(huì)資本，即通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，社會(huì)資本投資成本和收益在項(xiàng)目建成后由政府每年按照一定額度支付。叁是配套優(yōu)惠扶持政策。如湖南莽山水庫(kù)采取投資補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼等措施，保障社會(huì)投資人獲得合理回報(bào)，在投資方面，明確項(xiàng)目法人投入4.2億元，由于政策等因素變化增加的投入由政府籌措;在收益方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)灌溉水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設(shè)計(jì)規(guī)模的90%時(shí)，承諾向項(xiàng)目公司補(bǔ)貼水費(fèi)收入，確保灌溉水費(fèi)和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬(wàn)元。
三、誤區(qū)：水利吸引社會(huì)資本必須保障投資者獲得穩(wěn)定收益
1.描述：許多社會(huì)投資方不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要求政府部門(mén)承諾給予“收益保底”
社會(huì)投資者普遍反映，有的水利工程盡管具有一定供水發(fā)電收益，自己也有興趣參與，但考慮水利工程涉及水文地質(zhì)勘查、征地移民搬遷、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、供水發(fā)電定價(jià)及收費(fèi)等眾多事項(xiàng)，以及未來(lái)項(xiàng)目投產(chǎn)后供水達(dá)產(chǎn)率、水費(fèi)收取率等都有很大不確定性，沒(méi)有明確的收益預(yù)期，因此在投資決策時(shí)往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江巷水庫(kù)在招商引資過(guò)程中，一位社會(huì)投資人提出，由于工程建設(shè)周期長(zhǎng)、不可預(yù)測(cè)因素多，建議采用BT模式，由社會(huì)資本出資建設(shè)，在項(xiàng)目建成后由政府根據(jù)約定的回報(bào)率分年度支付償還，使投資回報(bào)有保障，避免項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)經(jīng)營(yíng)期投資回報(bào)的不確定性。對(duì)社會(huì)投資人而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)必須獲得合理穩(wěn)定的收益;對(duì)政府部門(mén)而言，考慮已經(jīng)將工程經(jīng)營(yíng)性收益“讓渡”給社會(huì)資本，不愿意再額外進(jìn)行無(wú)條件的'“兜底”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，往往是政府部門(mén)妥協(xié)，有的因此背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使PPP效果適得其反。
2.辨析：PPP是一種合作伙伴關(guān)系，既強(qiáng)調(diào)收益共享，也強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)和收益總是相伴而生，PPP的關(guān)鍵目標(biāo)也在于實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。以代表性的BOT(建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng))模式為例，政府根據(jù)測(cè)算的項(xiàng)目總投資和財(cái)務(wù)收益率賦予社會(huì)投資人一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于項(xiàng)目運(yùn)行情況、特許經(jīng)營(yíng)狀況均存在不確定性，社會(huì)投資人在獲得特許經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，也必然應(yīng)該承擔(dān)一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)水利PPP而言，與以政府為主實(shí)施的傳統(tǒng)建管模式相比，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式將工程經(jīng)營(yíng)收益承諾給社會(huì)投資人的同時(shí)，也將部分工程經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o社會(huì)投資人，這一做法有助于促進(jìn)投資人改善技術(shù)和管理水平，提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。但如果社會(huì)投資人只關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)收益甚至超額回報(bào)，而不愿意承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，要求政府部門(mén)給予收益上的最低保障，將導(dǎo)致雙方的合作失去平衡，此時(shí)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益多數(shù)由社會(huì)投資人獲得，而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則幾乎全部“轉(zhuǎn)嫁”給政府，不僅不利于提高投資者改善經(jīng)營(yíng)管理的積極性，也可能因此加重政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
3.建議：完善PPP項(xiàng)目論證和競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”
最佳的PPP合作模式在于尋找各方利益的平衡點(diǎn)，建議要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：一是在項(xiàng)目選擇時(shí)，要認(rèn)真開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力分析，將適合開(kāi)展PPP的項(xiàng)目遴選出來(lái)。要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估論證，對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，重點(diǎn)判斷與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式相比，采用PPP模式能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高效率，對(duì)于部分由政府付費(fèi)或需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，要判斷財(cái)力能否承受。二是在項(xiàng)目推介時(shí)，政府和社會(huì)資本雙方要對(duì)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架以及相關(guān)配套政策等進(jìn)行充分溝通協(xié)商，特別是在簽訂合作協(xié)議時(shí)，要對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)和交易條件邊界進(jìn)行認(rèn)真研究，如投資分?jǐn)偡绞健⒇?cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制等，還要建立完善選擇社會(huì)投資者的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，確保雙方分配的收益和分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)均控制在合理區(qū)間。叁是在項(xiàng)目操作實(shí)施時(shí)，要建立健全相關(guān)制度規(guī)范，編制出臺(tái)操作指南，從制度層面對(duì)政府和社會(huì)資本雙方的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不煺化”，社會(huì)資本“盈利而不暴利”，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。
四、誤區(qū)：向社會(huì)資本“敞開(kāi)大門(mén)”等同于“一放到底”
1.描述：有的地方認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)基本交由市場(chǎng)實(shí)施，政府不能干預(yù)太多
水利工程長(zhǎng)期由政府直接組織建設(shè)實(shí)施，由于政府既是投資主體，又是建設(shè)和管理主體，容易產(chǎn)生政事不分、政企不分和違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率低下。社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，有助于打破傳統(tǒng)水利建設(shè)模式中的行政性壟斷，促進(jìn)水利建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化、規(guī)范化，提升水利工程建設(shè)管理效率和服務(wù)水平。為此有的社會(huì)投資人認(rèn)為，政府賦予社會(huì)資本一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能干預(yù)社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的建設(shè)管理行為。此外，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》明確指出，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不能作為PPP的主體。有的地方對(duì)此理解為賦予社會(huì)投資主體充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府主體只是起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，因此在具體建設(shè)和管理活動(dòng)中應(yīng)該盡量“少插手”甚至“不插手”。
2.辨析：PPP模式并不排斥政府資本參與，而且對(duì)監(jiān)督管理提出了更高要求
一方面，政府資本參與PPP項(xiàng)目有助于穩(wěn)定收益。既能充分參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、論證，從而了解項(xiàng)目的盈利能力，避免在社會(huì)資本獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的情況下因信息不對(duì)稱而使項(xiàng)目形成暴利或者虧損，特別是對(duì)于盈利能力較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，政府參股還能從中取得穩(wěn)定的分紅收入。另一方面，政府資本參與PPP項(xiàng)目有助于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。水利工程往往既有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能，也有防洪、灌溉、生態(tài)用水等公益性功能。由于社會(huì)資本特別是民間資本具有一定的分散性、逐利性，在工程建設(shè)和運(yùn)行管理中，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，或?qū)a(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標(biāo)的背離，對(duì)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)一定影響。比如對(duì)于具有多種供水用途的工程而言，社會(huì)資本為追求經(jīng)濟(jì)利益，可能更加傾向于城鎮(zhèn)生活、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性供水，而忽視了農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必須加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會(huì)資本參與水平和效率，保障社會(huì)資本合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。
3.建議：政府應(yīng)履行好公共管理職能，通過(guò)多種途徑加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目監(jiān)管
政府和社會(huì)資本合作雙方都應(yīng)明確，“敞開(kāi)大門(mén)”不等于“撒手不管”，政府要通過(guò)多種方式加強(qiáng)對(duì)水利PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，主要包括以下幾個(gè)方面：一是直接參與PPP項(xiàng)目實(shí)施。如由政府出資人代表與社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體以一定持股比例聯(lián)合組成項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于公益性較強(qiáng)、與公共安全和公眾利益密切相關(guān)的水利工程，可由政府出資人代表控股。二是加強(qiáng)監(jiān)督管理。水行政主管部門(mén)應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，健全市場(chǎng)信用體系，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保工程質(zhì)量、安全和公益性效益發(fā)揮。此外，可由政府成立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或親自選定工作人員履行監(jiān)事職責(zé)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，或由政府和社會(huì)資本雙方共同設(shè)立運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，列席項(xiàng)目公司董事會(huì)和股東大會(huì)，對(duì)合同履行情況進(jìn)行監(jiān)管，并協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題。叁是完善煺出機(jī)制。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)建立健全社會(huì)資本煺出機(jī)制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，應(yīng)允許社會(huì)資本煺出，妥善做好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和安全運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。
總體而言，水利領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作仍處于實(shí)踐探索階段，既要采取合理的融資模式、穩(wěn)定的扶持政策，確保社會(huì)資本“進(jìn)得來(lái)、留得住”，也要通過(guò)規(guī)范的、有效的監(jiān)督管理，促進(jìn)水利項(xiàng)目“建得好、長(zhǎng)受益”。當(dāng)然，也要注意雙方合作的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性和實(shí)質(zhì)性效果，避免為了PPP而PPP，防止將水利PPP變成一種新的政府“債務(wù)”平臺(tái)。
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