國(guó)外高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理改革對(duì)廣東省的啟示論文
【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算 改革 啟示
【摘要】以績(jī)效預(yù)算思想為主導(dǎo)的高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家不斷得到推進(jìn)，成為解決財(cái)政資金緊張與教育規(guī)模擴(kuò)大這一矛盾的有效措施。本文分析了國(guó)外相關(guān)國(guó)家在教育財(cái)政預(yù)算管理方面的改革思路和措施，結(jié)合廣東省的實(shí)際情況，提出了值得借鑒的地方。
一、國(guó)外高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式評(píng)析
(一)國(guó)外績(jī)效撥款在高等教育中的實(shí)踐
1.績(jī)效撥款產(chǎn)生的背景
二十世紀(jì)七、八十年代，世界范圍內(nèi)的高等教育開始進(jìn)入高等教育大眾化時(shí)代，高校招生規(guī)模的迅速增長(zhǎng)、生均教育成本的不斷提高與各國(guó)高等教育公共撥款支出的增長(zhǎng)緩慢、高等教育財(cái)政相對(duì)萎縮的矛盾日漸突出。在有限的財(cái)政資源情況下如何提高資源的利用率，成為各國(guó)教育、財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問題�？�(jī)效撥款，是指政府部門根據(jù)高校在辦學(xué)、科研等方面取得的績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)，包括質(zhì)量、效率和成本等，分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。其主要思路就是將市場(chǎng)規(guī)則引入高等教育市場(chǎng)，使得資源配置更有效率和公平，同時(shí)也促進(jìn)了高等教育的公平競(jìng)爭(zhēng)，有助于提高高等院校的辦學(xué)質(zhì)量和水平。
2.國(guó)外績(jī)效撥款的實(shí)踐
(1)美國(guó)的績(jī)效撥款模式——以田納西州和南卡羅來那州為例
田納西州是目前仍在實(shí)行績(jī)效撥款的州中最早制定和實(shí)施績(jī)效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1979年，田納西州高等教育委員會(huì)與高校協(xié)商制定了績(jī)效撥款政策，并建立了10項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)。對(duì)于績(jī)效表現(xiàn)出色的公立高校，政府將給予超出該校財(cái)政撥款總額一定比例的“獎(jiǎng)金”。1980-1981學(xué)年，田納西州的公立高校可以憑借績(jī)效指標(biāo)的優(yōu)異表現(xiàn)獲得高�？傌�(cái)政撥款2%的最高獎(jiǎng)金。目前，其額度已經(jīng)提高到高�？傌�(cái)政撥款的5.45%。田納西州績(jī)效撥款占高等教育撥款總額的比例在所有將一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)按績(jī)效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從1982-1983學(xué)年開始，田納西州的績(jī)效撥款每5年進(jìn)行一次，在5年內(nèi)根據(jù)年度的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行微調(diào)。經(jīng)過幾次重大調(diào)整，10大績(jī)效指標(biāo)被賦予不同的權(quán)重，產(chǎn)出指標(biāo)占大多數(shù)，所占比重也最大;其次是過程和投入指標(biāo)。田納西州績(jī)效撥款方式體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)性和非競(jìng)爭(zhēng)性這兩大特征，績(jī)效表現(xiàn)出色的高校將獲得經(jīng)常性財(cái)政撥款一定比例的獎(jiǎng)金，績(jī)效表現(xiàn)不佳的高校卻不會(huì)受到撥款削減的懲罰，而且高校是否獲得獎(jiǎng)金和其他高校沒有關(guān)系。
與田納西州不同的是，南卡羅來那州是美國(guó)唯一將所有高等教育財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)根據(jù)績(jī)效指標(biāo)分配的州，該州以州議會(huì)批準(zhǔn)的《績(jī)效撥款法案》為依據(jù)，對(duì)績(jī)效撥款政策進(jìn)行了規(guī)定。南卡羅來那州的績(jī)效撥款方式注重懲罰機(jī)制，只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級(jí)的高校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，其他等級(jí)的高校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減。而且，由于州財(cái)政撥款總額是固定的，南卡羅來那州的績(jī)效撥款在高校之間的分配競(jìng)爭(zhēng)程度較高。
(2)英國(guó)的績(jī)效撥款模式
由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱HEFCE)對(duì)科研撥款的分配是一種典型的績(jī)效或產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款方式，只有達(dá)到一定科研質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的高等教育機(jī)構(gòu)才能獲得撥款。對(duì)科研質(zhì)量的評(píng)價(jià)由RAE做出，分配的經(jīng)費(fèi)主要用于科研的基礎(chǔ)建設(shè)。這一分配具體體現(xiàn)在質(zhì)量相關(guān)的主流撥款中。撥款公式以科研活動(dòng)的人數(shù)作為計(jì)算科研撥款數(shù)額的基礎(chǔ)，對(duì)那些達(dá)到一定科研質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(4分以上)的學(xué)科，通過兩種因素確定各高校的撥款額度：其一是成本權(quán)重系數(shù)，即將68個(gè)學(xué)科領(lǐng)域按其成本分為A、B、C三大類，每一類賦予不同的`權(quán)重系數(shù);其二是依據(jù)RAE的評(píng)價(jià)等級(jí)作為權(quán)重。某高校某學(xué)科獲得的科研撥款額度就是學(xué)科撥款額度標(biāo)準(zhǔn)乘以費(fèi)用權(quán)重系數(shù)與科研人員數(shù)量，再乘以科研質(zhì)量權(quán)重系數(shù)。為了貫徹英國(guó)政府《高等教育的未來——政府白皮書》中提出的要求，HEFCE還對(duì)那些科研評(píng)估達(dá)到5以上的學(xué)科提供額外的科研撥款。
(二)國(guó)外績(jī)效預(yù)算在高等教育中的實(shí)踐
美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室對(duì)績(jī)效預(yù)算的定義是：“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作的情況”。世界銀行專家沙利文認(rèn)為：績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制。具體來說，就是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。
美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)將高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類：績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款和績(jī)效報(bào)告，并給出了明確的定義。績(jī)效預(yù)算是指州政府將高�？�(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)作為影響高校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一;績(jī)效撥款是指州政府直接根據(jù)高校績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi);績(jī)效報(bào)告是對(duì)州高等教育或高�？�(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道。績(jī)效報(bào)告對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配沒有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績(jī)效經(jīng)費(fèi)分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績(jī)效政策之一�？�(jī)效撥款中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與高校的績(jī)效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動(dòng)的和公式化的�？�(jī)效預(yù)算中，高校由于績(jī)效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費(fèi)的可能性取決于州政府的主觀決定�？�(jī)效報(bào)告主要依靠信息的公開性刺激高校提高績(jī)效表現(xiàn)，它采用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于績(jī)效撥款或預(yù)算中使用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量。從美國(guó)的情況看，采用“績(jī)效預(yù)算+績(jī)效報(bào)告”和“績(jī)效撥款+績(jī)效預(yù)算+績(jī)效報(bào)告”形式的州略多一點(diǎn)，僅采用績(jī)效撥款形式和僅采用績(jī)效撥款和績(jī)效預(yù)算形式的州明顯較少。
二、國(guó)外高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理改革對(duì)廣東省的啟示
(一)預(yù)算管理模式應(yīng)以目標(biāo)或結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)有效性和效率性
由于高校長(zhǎng)期以來忽視辦學(xué)成本效益分析，造成不少學(xué)校不同程度地存在著規(guī)劃不周、管理不善、重復(fù)建設(shè)、盲目投資的現(xiàn)象，有些學(xué)校脫離實(shí)際，講排場(chǎng)、講形式、搞形象工程，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè)，以致存在一方面經(jīng)費(fèi)緊張，另一方面又資金和資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、效率低下、流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。根據(jù)2007年廣東省教育廳的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省高校20萬元以上的大型儀器設(shè)備共有1718臺(tái)(套)，總價(jià)值為9.72億元，其中處于閑置狀態(tài)即零機(jī)時(shí)的有189臺(tái)，占11.43%，總值達(dá)10409萬元。也就是說，一年約有1億元的設(shè)備未產(chǎn)生任何使用效益。還有382臺(tái)(套)未能達(dá)到400機(jī)時(shí)以上，有33%的大型設(shè)備使用機(jī)時(shí)不達(dá)標(biāo)，說明政府投入的每100元中有33元是無效投入，40萬元臺(tái)(套)以上的大型儀器設(shè)備有81臺(tái)為零機(jī)時(shí)。 預(yù)算模式以目標(biāo)或結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)有效性和效率性，有助于將結(jié)果導(dǎo)向和顧客中心的市場(chǎng)理念導(dǎo)入高等院校，把資金分配與教育生產(chǎn)聯(lián)系起來，以使那些培養(yǎng)更多學(xué)生和質(zhì)量更高的學(xué)校得到更多的資源，使高等教育財(cái)政資源的分配機(jī)制更加簡(jiǎn)單、公平、透明和自主，促進(jìn)大學(xué)之間的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)。
(二)改革目前的撥款制度，適當(dāng)考慮績(jī)效因素
高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，世界各國(guó)開始進(jìn)行的財(cái)政撥款模式改革的一個(gè)重要方向就是把產(chǎn)出或績(jī)效撥款機(jī)制引入高等教育資源的分配中。但是，績(jī)效撥款模式對(duì)相關(guān)績(jī)效指標(biāo)的定性標(biāo)準(zhǔn)不易把握，也難以量化，從而限制了它的應(yīng)用范圍和程度。所以大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)還是以投入撥款為主，只是其中引入了績(jī)效因素，如澳大利亞和英國(guó)、美國(guó)的一些州等。鑒于我國(guó)目前的現(xiàn)狀，完全實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效撥款不太可能，績(jī)效撥款模式只是作為公式撥款法等模式的輔助方法。
(三)建立系統(tǒng)、科學(xué)和合適的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
績(jī)效撥款機(jī)制的核心部分是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效指標(biāo)的選擇關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和科學(xué)性，因此，如何設(shè)計(jì)和選擇指標(biāo)成為指標(biāo)體系的關(guān)鍵。總結(jié)以美國(guó)為代表的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)思路應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)：
1.績(jī)效指標(biāo)的系統(tǒng)性。指標(biāo)不僅考慮教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等辦學(xué)成果的各個(gè)方面，博士、碩士、本專科等不同層次，而且要關(guān)注高等教育資金的投入、使用(過程)和產(chǎn)出這三個(gè)不同階段。
2.績(jī)效指標(biāo)的合適性。指標(biāo)的選擇必須結(jié)合高等學(xué)校的共同情況和特殊情況，通過收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，經(jīng)過多次測(cè)算獲取。既要包括通用指標(biāo)，也要包括個(gè)性指標(biāo)。
3.績(jī)效指標(biāo)的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時(shí)間的變化，各個(gè)指標(biāo)本身及其對(duì)應(yīng)的權(quán)重也會(huì)改變。因此，為了保證指標(biāo)體系的客觀性，必須及時(shí)根據(jù)客觀環(huán)境進(jìn)行調(diào)整和修正。
4.預(yù)算管理模式的改革應(yīng)循序漸近
從國(guó)外推行績(jī)效撥款或績(jī)效預(yù)算的發(fā)展過程來看，都?xì)v經(jīng)了法律、政治和經(jīng)濟(jì)等方面的阻力，而且還繼續(xù)在實(shí)踐中探索和檢驗(yàn)。因此，廣東高等教育財(cái)政支出預(yù)算模式改革也不可能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)。
借鑒績(jī)效撥款制度和績(jī)效預(yù)算在各國(guó)高等教育中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)于目前廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理改革的主要建議是：首先，修正和完善目前的生均定額撥款公式，公式中要考慮實(shí)際生均培養(yǎng)成本、通貨膨脹、成本上升等因素;其次，委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，逐步建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;最后，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將績(jī)效因子納入撥款公式，根據(jù)績(jī)效分配的資源比重可逐步增加。
【參考文獻(xiàn)】
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