銀行跨境風險監(jiān)管改革對策建議經(jīng)濟論文
本輪國際金融危機之后,國際上達成的一個基本共識是,建立協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管框架,對系統(tǒng)風險和系統(tǒng)重要性跨國金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管,以預測、避免和應對全球金融危機。雖然各國都普遍認識到跨境監(jiān)管合作的重要性,但建立這種監(jiān)管機制將面臨政治和監(jiān)管實踐上的諸多困難。目前,許多國家和多邊國際金融組織仍在為協(xié)調(diào)跨境監(jiān)管努力,也取得了一定成效,但還任重道遠。
一、跨境風險監(jiān)管的模式與困難
(一)跨境風險監(jiān)管模式。
當前,國際上跨境風險監(jiān)管模式主要有兩種:一是超主權(quán)模式(普及主義①),其特征是對于跨國金融機構(gòu)的運營、監(jiān)管、處置和清算存在統(tǒng)一的具有普遍約束力的法律和監(jiān)管框架;存在一個超國家的監(jiān)管機構(gòu)作為監(jiān)管主體;對于跨境風險監(jiān)管的責任分擔原則,存在一個效力上優(yōu)先的、具有法律強制力的協(xié)議進行規(guī)范;對于系統(tǒng)性風險的管理,存在一個事先約定的、可靠的機制進行協(xié)調(diào)�！靶職W洲模式”就是朝著這種模式的方向進行努力的,但是這種模式存在政治上的困難,舉步維艱。二是柵欄原則模式(屬地主義②),其特征是跨國金融機構(gòu)在本國設立的機構(gòu)應為本國注冊的獨立法人(不能以分支機構(gòu)形式實現(xiàn)公司的跨國經(jīng)營);限制金融機構(gòu)將關(guān)鍵系統(tǒng)或關(guān)鍵職能進行跨境外包;董事會成員(至少部分成員)的居住地應為本國;限制本國經(jīng)濟實體與跨國集團成員之間進行交易等。這種模式帶來了效率上的損失,但目前受利益驅(qū)使和政治妥協(xié),跨境監(jiān)管傾向于該模式。
(二)跨境風險監(jiān)管的主要障礙。
一是信息交換方面的障礙。包括尚無明晰的法律框架;信息泄露造成市場劇烈波動的擔憂;被監(jiān)管者采取轉(zhuǎn)嫁風險的“對策行為”造成零和博弈結(jié)果的預期;各國達成的諒解備忘錄缺乏強制力,等等。二是政策協(xié)調(diào)方面的障礙。包括各國對監(jiān)管部門的授權(quán)無法支持其完成真正意義上的跨境合作;在跨境風險監(jiān)管責任的分擔上,各國之間存在國家利益的沖突;尚不存在一個超國家的法律框架來協(xié)調(diào)監(jiān)管合作,等等。
(三)當前跨境銀行危機管理框架中存在的不足。
一是目前跨境銀行危機處置機制主要針對國內(nèi)破產(chǎn)事件并以國內(nèi)利益方損失最小化為目的,不適用于重大跨境機構(gòu)的危機處置。二是由于財政義務和相關(guān)破產(chǎn)法律體系停留在國家層面,導致處置機制局限于屬地國層面,從而受政府當局意愿、東道國與母國關(guān)系、信息是否充分、法律與監(jiān)管干預等諸多因素的影響。三是“大而不能倒”銀行風險傳染概率加大,對公共財政救援支持的依賴性較高。四是缺乏處理多實體經(jīng)營的跨境金融集團問題的綜合政策工具,立足法人實體的破產(chǎn)規(guī)則中缺少解決國際性償付能力不足的機制。
二、近期國際上跨境風險監(jiān)管發(fā)展的趨勢及局限
近年來,主要國家和一些國際組織紛紛開展跨境風險監(jiān)管制度研究和規(guī)則制定工作,如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會成立跨境銀行處理工作組(CBRG),加強對危機中幾大銀行集團破產(chǎn)處置案例的研究,旨在提出跨境監(jiān)管的原則和建議。從這些研究和工作成果來看,跨境監(jiān)管呈現(xiàn)出如下趨勢:
(一)監(jiān)管信息趨于有效共享。
美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”中銀行監(jiān)管機構(gòu)眾多,不同監(jiān)管機構(gòu)之間難免出現(xiàn)職能重疊甚至沖突。為將這種沖突降至最低,不同層面的監(jiān)管當局采取了各種措施,如共享監(jiān)管信息、簽訂合作備忘錄等。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”中各國監(jiān)管當局負責本國境內(nèi)跨境銀行的監(jiān)管,并適度參與監(jiān)管者協(xié)會的日常監(jiān)管協(xié)調(diào)工作,提高各國間的監(jiān)管信息交流。歐盟委員會積極推進各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)限分配和有效監(jiān)管信息共享,建立早期預防和危機管理機制,有效應對金融危機。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議母國監(jiān)管當局和東道國監(jiān)管當局均應提高獲取有效監(jiān)管信息的能力,保證其設立在國外的本國銀行機構(gòu)獲取的監(jiān)管信息是真實有效的。同時建議加強實踐研究,深入并拓寬監(jiān)管信息的共享和協(xié)調(diào),在確保必要信息交換的前提下,避免給彼此或行業(yè)帶來負擔。
(二)監(jiān)管效率有待提高。
美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”降低了銀行轉(zhuǎn)換監(jiān)管當局的成本,賦予銀行自由選擇監(jiān)管當局的權(quán)利。這就迫使監(jiān)管當局普遍提高監(jiān)管效率,避免不必要的監(jiān)管規(guī)則的制定。目前美國形成了大銀行普遍選擇受聯(lián)邦監(jiān)管當局監(jiān)管、小銀行普遍選擇受州監(jiān)管當局監(jiān)管的局面。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”獨立監(jiān)督、有效治理的原則旨在提高監(jiān)管效率,推進金融市場完整性和穩(wěn)定性,重點關(guān)注在全球范圍內(nèi)監(jiān)管體系的整合和協(xié)調(diào),并成立歐洲央行總理事會,實現(xiàn)歐洲央行重點負責的跨境銀行審慎監(jiān)管;通過其自身資源、系統(tǒng)支持、監(jiān)管工具、治理結(jié)構(gòu)和體制能力建立跨境銀行監(jiān)管框架,重點監(jiān)管總部在歐盟區(qū)的銀行;對于總部在非歐盟區(qū)的銀行,委托歐洲央行及歐洲央行體系擔負起額外的監(jiān)管職責,并增強各國央行和各國監(jiān)管當局之間的合作。
(三)銀行業(yè)務將受全面監(jiān)管。
美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”對擬成立的銀行進行嚴格審查,各層面監(jiān)管當局乃至美國聯(lián)邦調(diào)查局都參與審查擬開董事會成員的個人信用,建立信用檔案,進行面談。嚴格的審查制度杜絕了不合格人員進入商業(yè)銀行董事會的情況。同時,聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)均實行內(nèi)部檢查評級制度,對資本金、資產(chǎn)質(zhì)量、銀行內(nèi)部管理水平及風險控制能力、獲利能力、流動性等各方面進行審查�！犊缇炽y行業(yè)監(jiān)管》建議東道國監(jiān)管當局將該監(jiān)管原則作為日常監(jiān)管的檢查清單,禁止未受到全面監(jiān)管的空殼銀行開展任何業(yè)務,并對來自監(jiān)管不足國家和地區(qū)的銀行保持高度警惕,嚴格市場準入。母國監(jiān)管當局應有效監(jiān)管銀行新設機構(gòu),全面監(jiān)管在本國運營的銀行機構(gòu)的全球業(yè)務。母國和東道國監(jiān)管當局應對平行銀行保持高度警惕,并對其全面監(jiān)管。
(四)銀行危機處置更加審慎。
《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》建議監(jiān)管當局對問題跨境銀行采取危機處置措施,減少系統(tǒng)風險,抑制道德風險,提升市場效率并維護金融穩(wěn)定。建立本國跨境銀行危機處置框架,加強溝通合作并確保危機管理方式、破產(chǎn)機制和處置手段的相對一致性。建立基于信息共享的、更為高效的、與跨境處置相匹配的管理程序,加強與相關(guān)母國和東道國司法機構(gòu)的合作。事先制定包括面臨嚴峻金融壓力或金融不穩(wěn)定時的緊急措施在內(nèi)的危機應急處置計劃,研究和完善能夠減少系統(tǒng)性風險的工具箱,強化危機期間金融功能和市場功能的自我修復能力,設計涵蓋政策干預退出戰(zhàn)略的`選擇方式和原則的危機處置方案。
(五)評價體系日益接近。
在美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”下,各監(jiān)管者對于非現(xiàn)場檢查方面的標準及對銀行報告的要求日趨一致。同時,追求法律體系的趨同也是當前國際跨境風險監(jiān)管的方向�！犊缇炽y行業(yè)監(jiān)管》建議母國監(jiān)管當局和東道國監(jiān)管當局確保監(jiān)管評價體系相對一致,同時完善危機處置相關(guān)體系建設,確保其在相關(guān)國家的相對一致性。同時,還建議優(yōu)先考慮母國監(jiān)管當局在獲取跨境銀行機構(gòu)涉及隱私的信息遇到法律阻礙時,為維護國際銀行體系安全性和穩(wěn)健性所采取的恰當行為。在美國“雙重銀行體系監(jiān)管框架”下,聯(lián)邦法律和州法律在對金融機構(gòu)授權(quán)方面存在爭議,這時一般遵循聯(lián)邦法律,主張跨境銀行集團必須遵循母國的審慎監(jiān)管,以及東道主國家的商業(yè)行為引導和消費者保護法律。歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”設立中央統(tǒng)籌委員會,負責調(diào)查銀行監(jiān)管的政府間協(xié)議,增強銀行監(jiān)管合規(guī)性。當然,目前的研究成果和工作建議尚存一些不足。比如,Tucker(2011)等學者認為,《跨境銀行業(yè)監(jiān)管》具有兩點明顯的局限性:一是只考慮了母國當局的利益而未充分考慮東道國當局的監(jiān)管權(quán)力要求;二是沒有重視母國同東道國之間潛在的利益沖突。又如,歐盟“跨境銀行有效監(jiān)管框架”局限性在于:一是對跨國銀行分支機構(gòu)的存款人提供存款保險超出了母國的能力范圍;二是對跨國銀行的最后貸款人,母國和東道國的責任分配并不明晰(只表示共同承擔);三是對跨國銀行境外子公司的監(jiān)管,母國和東道國監(jiān)管之間潛在的利益沖突并未得到重視;四是在系統(tǒng)危機下,母國和東道國之間的利益沖突可能進一步放大。再如,世界銀行首席經(jīng)濟學家林毅夫也指出,國際上需要重建監(jiān)管框架來控制金融系統(tǒng)的周期性,而要建立這樣一個統(tǒng)一的有效監(jiān)管框架就必須由母國監(jiān)管者和東道國監(jiān)管者進行密切合作。但是,這種合作不是自發(fā)完成的,而需要某種制度來提供激勵的動力。
三、實現(xiàn)有效跨境風險監(jiān)管合作的途徑探索
包括金融穩(wěn)定委員會主席Draghi(2011)在內(nèi)的很多學者認為,在全球范圍內(nèi),要實現(xiàn)跨境監(jiān)管的一致性,金融穩(wěn)定委員會應與國際貨幣基金組織緊密合作,對宏觀和金融風險進行預警,并發(fā)起必要行動應對風險。國際金融系統(tǒng)的集中監(jiān)管應該由金融穩(wěn)定理事會主持,并聯(lián)合諸如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、證券委員會等國際組織和國際標準的制定者合作實現(xiàn)。同時,Powell(2010)等學者認為,超主權(quán)模式和柵欄原則模式都有著自身局限性,前者被各國間巨大的差異性和利益沖突所阻撓,而后者卻已顯然不適用于經(jīng)濟、金融全球化的未來。為了解決這一矛盾,應探索折中途徑。綜合眾多觀點和看法。一般認為,跨境風險監(jiān)管合作的基本原則和框架應包括以下內(nèi)容:第一,明確適用范圍。明確定義全球性金融機構(gòu)和區(qū)域性金融機構(gòu),并規(guī)定由誰來確定特定金融實體的范疇屬性。第二,統(tǒng)一全球或區(qū)域經(jīng)營許可。要有一個超主權(quán)的、集中授予經(jīng)營許可的監(jiān)管主體,比如,全球性經(jīng)營許可由金融穩(wěn)定理事會統(tǒng)一授予,而區(qū)域性經(jīng)營許可由區(qū)域監(jiān)管者協(xié)會來授予等。由這一監(jiān)管主體制定具體、統(tǒng)一的許可授予條件和授予程序,未經(jīng)許可的實體在跨境經(jīng)營上應該服從母國監(jiān)管者設定的限制條件。第三,統(tǒng)一監(jiān)管原則。比如,由金融穩(wěn)定理事會基于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、證券委員會等組織制定的協(xié)議和標準,確定一套最基本的具有法律強制力的共同監(jiān)管原則來統(tǒng)一規(guī)范跨境監(jiān)管。第四,統(tǒng)一的重整和破產(chǎn)程序。要有共同的標準和條件來啟動早期的重整或破產(chǎn)保護行動;要制定各國共同遵守的具有強制力的問題機構(gòu)解決方案和破產(chǎn)程序,這些方案和程序應該保證破產(chǎn)行動可以迅速地在相關(guān)國家同步展開,并保證對債權(quán)人的平等待遇;并要有一個機制來協(xié)調(diào)各方的行動。第五,存款人和投資者保護制度。保證對存款人和投資者平等保護,并創(chuàng)造條件保證這種保護原則在國家之間有效實施。明確母國和東道國在存款人和投資者保護中的責任。建立機制協(xié)調(diào)系統(tǒng)性金融危機中額外擔保和流動性問題。第六,公平明確的損失分擔協(xié)議。明確實現(xiàn)約定的標準、程序和決策步驟,使各國公平公正地分擔對跨國金融集團的處置成本。確定對協(xié)議定期修訂的方案,不斷完善。第七,有效的信息交流和協(xié)調(diào)。對可以進行自由信息交流的國家進行授權(quán),明確其合法性。同時要通過主監(jiān)管者主持的監(jiān)管聯(lián)席會議來協(xié)調(diào)各方工作。第八,保證否決權(quán)的實現(xiàn)和爭執(zhí)的解決。確保一國監(jiān)管者的否決權(quán)可以通過監(jiān)管者之間的相互配合來實現(xiàn),比如,母國監(jiān)管者不同意跨國公司的某項行動,那么這一行動就應該被東道國監(jiān)管當局禁止。如何實現(xiàn)這一合作框架,其實施要點在于:第一,在國際上應由金融穩(wěn)定理事會這樣的權(quán)威組織來闡釋框架細節(jié)。第二,通過國際協(xié)定來使其正式化。通過協(xié)定使各國用框架內(nèi)容替代本國法律中與之矛盾的地方;可先由若干核心成員國簽署協(xié)議,其他國家自主選擇是否服從。第三,充分利用現(xiàn)有多邊機制。一是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、證券委員會、聯(lián)合論壇等機構(gòu)負責制定基本的監(jiān)管準則;二是金融穩(wěn)定理事會在框架內(nèi)實施統(tǒng)一的監(jiān)管,提出改進意見,并負責協(xié)調(diào)危機的管理;三是金融部門評估規(guī)劃(FSAP)負責評估跨國金融公司和跨國交易的總體價值;四是國際貨幣基金組織以峰會形式負責在全球范圍內(nèi)組織各國對風險管理進行廣泛的討論與交流。第四,在全球?qū)用嫔蠈で髮诵脑瓌t的更廣泛共識,如定義資本特別是合格資本、理解統(tǒng)一的監(jiān)管原則內(nèi)涵以及識別與處理風險和風險集中等。
四、增進我國跨境銀行監(jiān)管有效性的對策建議
當前,我國銀行業(yè)綜合經(jīng)營和跨境發(fā)展方興未艾,但業(yè)界對跨境風險的認識還相對滯后,有關(guān)管理還相當薄弱。同時,有關(guān)部門的跨境風險監(jiān)管機制和方法還處于積極探索之中。因此,在后危機時代的新形勢和新挑戰(zhàn)下,我國迫切需要提高跨境銀行監(jiān)管的有效性,增強跨境風險的管理能力。
(一)強化全球并表監(jiān)管,完善信息共享機制。
全面實施全球并表監(jiān)管,對銀行在世界各地的所有業(yè)務,特別是其外國分行、附屬機構(gòu)和合資機構(gòu)的各項業(yè)務進行有效的監(jiān)管,且與各有關(guān)監(jiān)管者特別是東道國監(jiān)管當局建立聯(lián)系、共享信息。一是要對銀行在世界各地的所有業(yè)務進行充分的監(jiān)測,并要求其遵守審慎經(jīng)營的各項原則,東道國監(jiān)管當局應要求外國銀行按照東道國國內(nèi)機構(gòu)同樣遵循的高標準從事當?shù)貥I(yè)務。二是要在對跨境銀行的檢查過程中加強彼此的協(xié)調(diào)和配合,對每次檢查發(fā)現(xiàn)的問題和信息,母國和東道國之間應及時反饋。三是要保證母國和東道國監(jiān)管者建立良好的聯(lián)系溝通與輸送渠道,共享信息,以杜絕跨境銀行的內(nèi)部交易。
(二)改進傳統(tǒng)監(jiān)管方式,加強持續(xù)跨境銀行監(jiān)管。
為對跨境銀行實施有效監(jiān)管,需要對跨境銀行進行持續(xù)性監(jiān)管安排。一方面要求在傳統(tǒng)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查之外,跨境銀行監(jiān)管者應提升在單一和并表基礎上收集、審查和分析銀行的審計報告和統(tǒng)計報告的能力。另一方面也要求監(jiān)管機構(gòu)注重事前、事中、事后的全流程監(jiān)管,根據(jù)國際慣例建立起定性分析與定量考核相結(jié)合的檢查制度。對非現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題應付諸及時的現(xiàn)場檢查或利用外部審計對監(jiān)管信息進行核實。對檢查后發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管問題要根據(jù)評審結(jié)果出具評價意見,視不同的情況采取相應的監(jiān)管措施。此外,為充分實施對跨境銀行的持續(xù)性監(jiān)管,跨境銀行管理層應向監(jiān)管機構(gòu)進行經(jīng)常性匯報,以使監(jiān)管機構(gòu)全面了解該機構(gòu)的經(jīng)營和風險狀況。
(三)完善管理組織架構(gòu),開展跨境發(fā)展后評價。
跨境銀行的董事會應承擔并表管理的最終責任,不斷延伸并表管理的深度和廣度,有效覆蓋到海外機構(gòu)和各類附屬機構(gòu),做到報告線路清晰、涵蓋要素充分、風控內(nèi)控到位。同時,跨境銀行應對“走出去”的實施效果定期進行后評價,總結(jié)成績、查找問題,調(diào)整戰(zhàn)略、完善制度,加強并表機構(gòu)公司治理、資本充足率、大額風險暴露、內(nèi)部交易、關(guān)聯(lián)交易等方面的風險管理和內(nèi)部審計,加強與監(jiān)管部門的全面溝通與合作。
(四)注重內(nèi)部自我約束,改進銀行內(nèi)控管理。
跨境銀行一是要在日常經(jīng)營中遵守巴塞爾協(xié)議中內(nèi)部控制所應遵循的最低要求,即分支機構(gòu)應設立獨立的風險管理部門,銀行最高管理層要參與風險管理,要有良好的審貸分離流程,建立完善的信息披露和公開機制,有健全的管理資訊系統(tǒng)以便管理、監(jiān)督和報告風險。二是要尊重東道國法律,建立符合東道國監(jiān)管要求的內(nèi)控體系。一方面要求以我國為東道國的跨境銀行須按照我國監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)控要求建立相應的內(nèi)控制度,如會計規(guī)程、內(nèi)審制度等;另一方面要求以我國為母國的跨境銀行需首先完善自身的“軟件”條件,對其跨境分支機構(gòu)的內(nèi)控制度的設立進行必要的輔助和要求。三是要在“內(nèi)控優(yōu)先、審慎經(jīng)營”的指導思想下,通過內(nèi)部激勵和外部懲處制度,加強對重要崗位人員和重點業(yè)務的管理,借鑒外國先進治理經(jīng)驗和內(nèi)控制度,設立一套有助于督促銀行防范自身風險的管理系統(tǒng)。
(五)明確雙邊權(quán)責義務,建立監(jiān)管合作機制。
監(jiān)管部門應明確各自在跨境監(jiān)管合作上的責任和義務,著重在跨境危機管理和處置方面開展監(jiān)管合作,經(jīng)常交流宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的經(jīng)驗,交流對危機的總結(jié)和思考。母國監(jiān)管者應主動向各東道國通報跨境銀行的經(jīng)營狀況、戰(zhàn)略變化和風險發(fā)現(xiàn)。通過簽署監(jiān)管合作諒解備忘錄,建立雙邊監(jiān)管合作機制,規(guī)范各國監(jiān)管部門在信息共享、市場準入、現(xiàn)場檢查中的配合、人員交流和培訓、監(jiān)管工作會談等方面的跨境監(jiān)管協(xié)作關(guān)系,推動其不斷發(fā)展完善
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