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監(jiān)察管理與檢察權(quán)的公正行使探析論文
現(xiàn)代檢察制度是隨著國家將刑罰權(quán)分解并由不同的國家機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查、起訴與審判職能而產(chǎn)生與發(fā)展起來的，規(guī)制國家刑罰權(quán)的正確行使是現(xiàn)代檢察制度誕生的一個重要起因。從制度淵源看，公正應(yīng)當(dāng)是檢察權(quán)的權(quán)力秉賦。我國檢察機(jī)關(guān)又被定位為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，也因此決定，追求國家刑罰權(quán)的公正行使，確保國家法律的正確統(tǒng)一實施，是檢察機(jī)關(guān)的重要使命。作為督促國家刑罰權(quán)規(guī)范運行的檢察機(jī)關(guān)本身對檢察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)是公正的，并且應(yīng)當(dāng)能夠明察刑罰權(quán)運行中的不規(guī)范現(xiàn)象。但檢察權(quán)的行使者同樣是具有利益追求和偏好的“經(jīng)紀(jì)人”而非絕對的“理性人”，檢察權(quán)一旦作為一種公權(quán)力在社會中運行，必然具有其他公權(quán)所具有的擴(kuò)張性和侵犯性，同樣需要外力的制衡，需要排除權(quán)力運行中的外部干擾以及其他的制度保障�？梢哉f，在確保檢察權(quán)公正行使的諸多要素中，檢察管理不是直接影響檢察權(quán)公正行使的要素，它在促成檢察權(quán)公正行使中的地位和作用也因此容易被忽視。事實上，檢察管理以對檢察資源合理調(diào)配和檢察事務(wù)合理安排和部署的方式，為檢察權(quán)的公正行使創(chuàng)造條件，檢察管理與檢察權(quán)的公正行使存在嚴(yán)密的邏輯關(guān)聯(lián)。本文擬對檢察管理在促成檢察權(quán)公正行使中的功能，傳統(tǒng)檢察管理模式在保障檢察權(quán)公正行使中存在的問題及其解決路徑進(jìn)行闡釋。
一、檢察管理在促進(jìn)檢察權(quán)公正行使中的應(yīng)然性功能
檢察管理是指人民檢察院為了實現(xiàn)檢察職能和檢察活動的目標(biāo)，依法運用組織領(lǐng)導(dǎo)、計劃調(diào)控、決策指揮、溝通保障、激勵創(chuàng)新等手段，對各種檢察資源進(jìn)行調(diào)控和運用的活動。檢察管理的內(nèi)在機(jī)理表明，檢察管理是通過對直接影響或者制約檢察權(quán)公正行使的各項要素的調(diào)配和組合間接地推動檢察權(quán)的公正行使，各項檢察資源的組合形式不同，其所產(chǎn)生的推動檢察權(quán)運行的效能就可能不盡一致，即便是同一項檢察資源如人力資源的不同組合形態(tài)，在檢察權(quán)運行中可能發(fā)揮的效能也不一樣。因此，檢察管理在推動和保障檢察權(quán)公正行使中的地位和作用是不能忽視的，要在深入研究和深刻認(rèn)識每一項檢察資源以及各項檢察資源的不同組合形態(tài)在推動或者確保檢察權(quán)公正行使中的地位和作用的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮檢察管理對檢察資源的調(diào)配效能，實現(xiàn)各項檢察資源的優(yōu)化組合，從而為檢察權(quán)的公正行使發(fā)揮保障、調(diào)節(jié)和矯治功能，為檢察權(quán)的公正行使創(chuàng)造條件。檢察管理的應(yīng)然功能包括:
(一)保障功能
即檢察管理者通過對檢察資源的調(diào)配和組合，挖掘和調(diào)動檢察人員的創(chuàng)造性，提高其他檢察資源的使用效率，為檢察權(quán)的公正運行提供人力、物資和技術(shù)等方面保障的功能。檢察官是檢察權(quán)的行使主體，但檢察權(quán)一體化的運作機(jī)制又決定檢察權(quán)的運行不是依靠單個人的力量來實現(xiàn)的，不同檢察官的組合所產(chǎn)生的效能是不一樣的，在不同的境遇下，同一檢察官主體發(fā)揮的作用也不盡一致，檢察管理通過對檢察人員的調(diào)配和使用，提升檢察官在檢察活動中的創(chuàng)造性。同時，檢察權(quán)的運行還需要其他檢察輔助資源如檢察經(jīng)費、檢察技術(shù)、檢察信息等要素的支撐，檢察管理者按照檢察活動基本規(guī)律的要求，以及實現(xiàn)檢察權(quán)公正運行對各項輔助性資源的需求量，為檢察權(quán)的運行提供充沛的資源供給，避免因資源供給不足而使檢察權(quán)的運行軌跡發(fā)生異變，為檢察權(quán)在法定軌道上運行提供人力資源和其他資源最佳組合的保障性供給，確保檢察公正的最后實現(xiàn)。
(二)調(diào)節(jié)功能
“調(diào)節(jié)”即為適應(yīng)客觀情勢的狀況及其發(fā)展趨勢所進(jìn)行的調(diào)配和節(jié)制。檢察管理對檢察權(quán)公正運行的調(diào)節(jié)功能，就是根據(jù)既有的檢察管理模式對檢察權(quán)運行質(zhì)量和效能的影響度，亦即，根據(jù)對既有管理模式在檢察權(quán)運行中所發(fā)揮的效能的評估指數(shù)，以及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷對上層建筑各要素提出的要求，社會公眾對檢察公正狀況的滿意度，適時地對檢察管理的模式、內(nèi)容、重點乃至方式進(jìn)行調(diào)控的功能。檢察權(quán)要依靠檢察官的推動方能按照特定的程序運轉(zhuǎn)起來，檢察官在推動檢察權(quán)運行中投入的精力，以及檢察官的心智狀況影響檢察權(quán)的運行質(zhì)量，同時，檢察權(quán)的運行質(zhì)量又與其他檢察資源的供給狀態(tài)密切相關(guān)。在相對恒定的時間段內(nèi)，檢察管理者使用的檢察官是特定的，配備的其他檢察資源的量也是固定的，特定的檢察人力資源和其他資源相互作用形成檢察權(quán)的運行質(zhì)量。如果檢察權(quán)的質(zhì)量狀況能夠滿足檢察公正的要求，檢察管理者自然應(yīng)當(dāng)維持既有的管理模式。反之，如果檢察權(quán)的運行狀況與檢察公正的要求相去甚遠(yuǎn)，或者存在一些技術(shù)上的問題，或者出現(xiàn)手段與目標(biāo)相悖的情形，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察權(quán)公正運行對檢察官素質(zhì)以及其他資源狀況的要求，適時地進(jìn)行調(diào)適，直到能夠滿足檢察權(quán)公正運行的目標(biāo)為止�？梢哉f，檢察權(quán)的運行質(zhì)量應(yīng)當(dāng)成為檢察管理發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能的直接誘因，同時也應(yīng)當(dāng)成為影響檢察管理改革乃至整個檢察改革的重要動因。
(三)矯治功能
檢察管理對檢察權(quán)運行的矯治功能，就是通過對檢察權(quán)運行中出現(xiàn)的偏離法治標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象進(jìn)行矯正和糾偏，確保檢察權(quán)在法治軌道上運行的功能。檢察管理中對人的管理，是通過對檢察人員進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)配和使用，間接地實現(xiàn)對檢察執(zhí)法活動的規(guī)制，并通過處罰或者調(diào)換檢察執(zhí)法中的違法違紀(jì)人員，警戒其他檢察人員規(guī)范使用檢察權(quán)，將檢察權(quán)的運行定位在法治軌道上。對事管理中的案件管理，則是按照檢察權(quán)的運行規(guī)律和法定標(biāo)準(zhǔn)和程序，直接對檢察辦案以及辦案結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和審核，檢測檢察執(zhí)法是否存在違反法定標(biāo)準(zhǔn)和法定程序的現(xiàn)象，并對發(fā)現(xiàn)的與法治準(zhǔn)則相悖的現(xiàn)象進(jìn)行糾偏，確保檢察權(quán)的公正行使。對事管理中經(jīng)費和技術(shù)等的保障性管理，是通過對檢察辦案中需要的經(jīng)費和技術(shù)等的管理和調(diào)適，確保檢察執(zhí)法辦案不至于因技術(shù)和經(jīng)費短缺而誘發(fā)執(zhí)法不公或者受到法外因素的干擾，間接地為檢察權(quán)的公正運行提供保障。檢察管理對檢察權(quán)公正運行的矯治功能，盡管是防治檢察權(quán)脫離法治軌道意運行的治標(biāo)性措施，但只要矯治功能發(fā)揮得及時準(zhǔn)確，就能糾正檢察權(quán)運行中出現(xiàn)的各種非理性現(xiàn)象。
檢察管理直接作用的是對檢察權(quán)運行質(zhì)量有制約力的檢察資源，通過對檢察資源的調(diào)配和使用為檢察權(quán)的公正運行施加影響，也正是由于檢察管理對檢察權(quán)運行質(zhì)量的影響是間接的，檢察管理在檢察權(quán)運行中的地位和作用沒有得到應(yīng)有的重視。從檢察權(quán)的運行機(jī)理以及制約檢察權(quán)運行質(zhì)量的要素看，檢察管理應(yīng)當(dāng)定位為制約乃至決定檢察權(quán)運行質(zhì)量的一個根本性要素。在檢察體制和檢察機(jī)制相對恒定的情況下，檢察管理是決定檢察權(quán)運行質(zhì)量的關(guān)鍵因素，這應(yīng)當(dāng)成為定位檢察管理在檢察權(quán)運行中的地位和作用的基調(diào)，但這一理念要得到社會的認(rèn)同，尤其是要得到?jīng)Q策者的認(rèn)可，并使其真正成為影響和制約檢察權(quán)運行質(zhì)量的實踐要素，還需要經(jīng)歷相當(dāng)長的時間。正如一位美國學(xué)者指出的:些先進(jìn)的制度要獲得成功，取得預(yù)期的效果，必須依賴使用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)�！薄叭绻粋�國家的人民缺乏一種能夠賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。只有當(dāng)檢察管理能夠影響和制約檢察權(quán)運行質(zhì)量的觀念真正為社會公眾特別是檢察人員的普遍認(rèn)同，才會沉淀為一個社會及其成員穩(wěn)定的深層心理結(jié)構(gòu)，才能規(guī)范著他們的思想、態(tài)度、價值取向和判斷方式等各方面。如此，檢察管理在推進(jìn)檢察權(quán)公正運行中的應(yīng)然性功能的發(fā)揮也就是情理之中的事了。
二、現(xiàn)行檢察管理模式在保障檢察權(quán)公正行使中的問題
由于檢察管理的直接對象是靜態(tài)的檢察資源，并通過各項檢察資源的合理調(diào)配和組合，間接地推動或者影響檢察權(quán)的行使，檢察管理在促進(jìn)檢察權(quán)公正行使中的作用是隱性的，因而沒有引起足夠的重視。也正是由于檢察管理與檢察權(quán)公正行使這種隱性的邏輯關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致了檢察管理模式革新的滯后，致使現(xiàn)行的檢察管理模式在本質(zhì)上依舊屬于傳統(tǒng)管理模式的范疇。而正是這種傳統(tǒng)的管理模式固有的弊端，制約了檢察權(quán)的公正行使。
(一)在對人的管理上，存在兩大弊端
一是完全按照行政管理的模式對檢察人員進(jìn)行管理，忽略了檢察官作為司法官在行使職權(quán)中應(yīng)當(dāng)具有的獨立性特征。對檢察人員進(jìn)行有效管理，是檢察管理的重要內(nèi)容。盡管檢察機(jī)關(guān)實行一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制，但檢察機(jī)關(guān)在本質(zhì)上屬于司法機(jī)關(guān)的范疇，檢察官屬于司法官，也因此決定應(yīng)當(dāng)采用司法官的管理模式對檢察人員進(jìn)行管理。但長期以來，我國沿用公務(wù)員式的行政化管理模式對檢察人員進(jìn)行管理。沒有按照檢察人員中不同身份類別的要求進(jìn)行分類管理，混淆了檢察官與其他人員的身份差別，無法從管理模式上體現(xiàn)檢察官的司法官屬性，更無法從管理上凸顯檢察官在檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。
對檢察人員采用公務(wù)員式的行政管理模式進(jìn)行管理，會強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的行政色彩，沖淡檢察權(quán)的司法屬性，培植檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化文化氛圍，強(qiáng)化檢察人員對行政首長的依附性心理，弱化檢察官的獨立性心態(tài)。對行政首長依附性心態(tài)的強(qiáng)化，會使檢察人員養(yǎng)成一切按照行政首長意志辦事的習(xí)慣，弱化檢察人員鉆研檢察業(yè)務(wù)、提升檢察技能的進(jìn)取心。而檢察技能的降低必然會影響檢察執(zhí)法水平的提升，使得具有濃厚司法屬性的檢察辦案活動演變成單純的“上命下從”式的行政活動，使檢察辦案偏離司法活動正常的運行軌道，從而降低辦案的質(zhì)量，影響檢察權(quán)的公正行使。檢察辦案中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象乃至接連發(fā)生的冤錯案件，在表層上是刑訊逼供和違背訴訟規(guī)律所導(dǎo)致的，但在本質(zhì)上無不與行政式的檢察管理模式，以及這種管理模式所具有的負(fù)面效應(yīng)密切相關(guān)。
二是對檢察人員的管理權(quán)限和管理標(biāo)準(zhǔn)不清晰，人治主義色彩濃厚。管理權(quán)限和評價標(biāo)準(zhǔn)是對檢察人員進(jìn)行有效管理的重要標(biāo)志，但我國現(xiàn)行的檢察人員管理模式，既沒有從制度上明確哪些人應(yīng)當(dāng)是上級檢察院管理的對象，哪些人是本院管理的對象;也沒有在制度層面明確檢察人員的評價標(biāo)準(zhǔn)，檢察人員的管理在整體上處于粗放式狀態(tài)。譬如，由于沒有明確省級以下檢察院的院領(lǐng)導(dǎo)屬于上級檢察院管理的對象，各上級檢察院必然不會建立對下級檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子的管理臺帳，到推薦產(chǎn)生下級檢察院檢察長或者副檢察長候選人時，只能采取征求離任檢察長意見，或者通過與其他干部談心了解的方式，或者根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)以及同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)平時的印象確定推薦人選。惟一能夠引起檢察人員關(guān)注的就是干部的提拔晉升模式。如果每次選用的都是忠厚老實、踏實做事、檢察業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人，則能引導(dǎo)其他人把注意力集中到鉆研檢察業(yè)務(wù)、提升檢察技能、提高道德修養(yǎng)上。如果選用提拔的都是些投機(jī)鉆營、檢察技能平庸的人，則會讓那些愛學(xué)習(xí)、肯鉆研、德性修養(yǎng)好、檢察技能強(qiáng)的人感到失落，只能把其他人的注意力也引導(dǎo)到關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)的興趣愛好上，久而久之，會淡化檢察人員的進(jìn)取心，無助營造檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部和諧、穩(wěn)定、愛學(xué)習(xí)、肯鉆研、重工作業(yè)績的氛圍。
我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的干部使用機(jī)制在本質(zhì)上是科學(xué)的，著力于將那些優(yōu)秀的想干事、能干事、能干成事的人提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，但由于平時的管理沒有跟上，沒有建立起檢察人員平時表現(xiàn)和工作業(yè)績的管理臺帳供查詢，只靠個別人的推薦或者個別人說了算的現(xiàn)象在一定程度上和一定范圍內(nèi)依然存在著，或者只看民主推薦時的票數(shù)高低，這些都無法完全保證把那些真正優(yōu)秀的檢察人員推到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，尤其是個別檢察業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、但工作方式簡單而得罪其他人的干部，在推薦和提拔時往往“光榮”落選。凡此種種，都會磨損檢察人員鉆研檢察業(yè)務(wù)、提高檢察技能、提升職業(yè)倫理境界的勁頭，必然會磨損檢察人員秉公執(zhí)法的信念。司法實踐中存在的執(zhí)法不公，以及發(fā)生的冤假錯案，不是每一個錯案都能依靠檢察官個人的能力所能避免，但如果每一名檢察官在檢察環(huán)節(jié)能夠盡心盡力地把好每一個關(guān)口，而不是趨炎附勢地盲從行政指令，或者揣摩上級領(lǐng)導(dǎo)對案件的態(tài)度，其中的一些不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)象，甚至有些錯案或者悲劇是能夠避免的。
(二)在對事的管理上，我國當(dāng)前的檢察管理模式存在著背離檢察規(guī)律要求的現(xiàn)象
一是上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)涵的模糊侵蝕了下級檢察院的獨立辦案權(quán)，從而影響檢察權(quán)的公正行使。辦案是檢察機(jī)關(guān)對事管理的核心目標(biāo)，辦案又是檢察權(quán)運行的直觀體現(xiàn)。檢察權(quán)的運行質(zhì)量決定檢察辦案的準(zhǔn)確程度。上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)也是確保下級檢察院正確運用檢察權(quán)的重要保障，但上級檢察院的對下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有特定的含義，其核心內(nèi)容是工作部署、重大事項決策以及政策性指導(dǎo)。但現(xiàn)行的制度規(guī)范并沒有明確上級檢察院對下領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容，沒有明確哪些事項屬于上級檢察院決策的對象，哪些事項屬于下級檢察院獨立行使檢察權(quán)的范疇，導(dǎo)致在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使上任意性較大，存在只要上級檢察院想管的事，就得由上級檢察院說了算的傾向。這種現(xiàn)象的存在會增強(qiáng)下級檢察院的惰性和對上級檢察院的依賴性，下級檢察院的獨立辦案權(quán)會受到上級檢察院指令的侵蝕，創(chuàng)造性開展工作的熱情受到影響，遇到問題不是積極想辦法解決，往往坐等上級院“親臨指導(dǎo)”，或者向上級檢察院請示，盼望上級檢察院的批復(fù)使問題迎刃而解，而上級檢察院在沒有閱卷，沒有訊問犯罪嫌疑人和詢問其他訴訟參與人的情況下，僅憑下級檢察院的一紙請示就對案件的處理下達(dá)結(jié)論性意見，遠(yuǎn)離司法規(guī)律中親歷性規(guī)律的要求，其結(jié)論與案情的距離相差可能較遠(yuǎn)。而下級檢察院由于習(xí)慣了上級檢察院的各種批復(fù)、指令和指導(dǎo)性意見，獨立辦案乃至獨立思考問題的意識逐漸在退化，鉆研問題和開拓創(chuàng)新的精神在個別地區(qū)檢察院部分檢察人員中漸漸消失，這些都在不同程度地影響檢察辦案的質(zhì)量，檢察權(quán)的公正行使也會因此而受到影響。
二是對檢察權(quán)運行過程實施的間接監(jiān)督，導(dǎo)致檢察權(quán)運行中的違法違規(guī)現(xiàn)象不能被及時發(fā)現(xiàn)，檢察執(zhí)法的公正性因此受到影響。對案件進(jìn)行直接管理是檢察業(yè)務(wù)管理中的重要內(nèi)容，也只有對案件進(jìn)行直接管理，才能及時發(fā)現(xiàn)案件辦理中存在的與公正要求不相符的問題。對檢察辦案進(jìn)行直接管理，其實質(zhì)是要建立對檢察權(quán)運行過程進(jìn)行直接同步監(jiān)督的機(jī)制。長期以來，由于受“重打擊，輕保護(hù)”思想的影響，過于重視刑法的保護(hù)功能，延緩甚至是疏忽了保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的進(jìn)程。在此背景下，案件辦理過程只好由各業(yè)務(wù)條線進(jìn)行管理，各業(yè)務(wù)條線實施的案件管理實質(zhì)上是一種單純的結(jié)果審查。此外，還依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門通過對違法違紀(jì)行為的查處，督促檢察人員依法行使檢察權(quán)，從而達(dá)到規(guī)范檢察權(quán)公正行使的效果。盡管紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是一種權(quán)威性較高的監(jiān)督模式，但它是被動地通過對檢察人員違法違紀(jì)線索的事后查處，間接地實現(xiàn)對檢察權(quán)運行過程的監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)運行中的問題上存在不及時、不精確，甚至不能發(fā)現(xiàn)等問題。作為公權(quán)力的檢察權(quán)同樣具有擴(kuò)張性和侵犯性等特征，要防止因檢察權(quán)的擴(kuò)張性和侵犯性可能誘發(fā)的執(zhí)法不公乃至侵權(quán)現(xiàn)象，就必須建構(gòu)對檢察權(quán)的運行過程實施直接監(jiān)督的機(jī)制。過去在檢察環(huán)節(jié)發(fā)生的執(zhí)法不公和執(zhí)法不嚴(yán)，以及在檢察環(huán)節(jié)不能檢測出發(fā)生在偵查環(huán)節(jié)的侵權(quán)現(xiàn)象的緣由之一，就是缺乏對檢察權(quán)的運行過程實施直接監(jiān)督的機(jī)制，從而導(dǎo)致了冤假錯案的最后生成。
三是檢察經(jīng)費保障對行政權(quán)的依賴性，影響檢察執(zhí)法中的獨立決策，從而影響檢察權(quán)的公正運行。檢察獨立是檢察公正的前提，決策獨立是檢察獨立中的核心內(nèi)容。如果不能保證檢察權(quán)行使中的決策獨立，檢察權(quán)的公正行使就會打折扣。經(jīng)費保障又是影響檢察權(quán)獨立行使的重要因素，將檢察經(jīng)費與地方政府分立，有利于排除行政權(quán)對獨立行使檢察權(quán)的干擾。也正是因為看清了經(jīng)費保障與司法獨立的邏輯關(guān)聯(lián)，世界上的一些主要國家，無論是聯(lián)邦制還是單一制，也不論其社會制度如何，司法經(jīng)費大都是由中央財政負(fù)擔(dān)或者由中央(聯(lián)邦)和省(州)級地方財政共同負(fù)擔(dān)，以排除因司法經(jīng)費短缺而可能引發(fā)的行政權(quán)對司法權(quán)獨立行使的干擾。長期以來，我國檢察經(jīng)費保障實行“分灶吃飯”的管理體制，即檢察經(jīng)費不是由中央財政統(tǒng)一核算撥付，而是由各級政府予以撥款解決。仔細(xì)解讀實踐中頻頻出現(xiàn)的冤假錯案，有相當(dāng)一部分冤錯案件的發(fā)生是因為行政干預(yù)而造成的，而檢察機(jī)關(guān)接受行政干預(yù)的重要原因則是因為檢察經(jīng)費保障上對同級政府的依賴所致，這是制約和影響檢察權(quán)公正行使的一個重要因素。
三、檢察管理促進(jìn)檢察權(quán)公正行使的路徑選擇
檢察管理各項功能的正常發(fā)揮，是檢察管理保障檢察權(quán)公正運行的前提，但檢察管理功能的發(fā)揮需要特定的條件作保障。只有按照檢察權(quán)運行內(nèi)在規(guī)律的要求建構(gòu)檢察管理的各項機(jī)制，使得對檢察資源的調(diào)配和使用符合檢察規(guī)律的本質(zhì)要求，檢察管理蘊(yùn)含的功能方能正常發(fā)揮�，F(xiàn)行的檢察管理模式所以存在上文提及的種種問題，這些問題的存在又直接導(dǎo)致檢察管理功能的萎縮或者喪失，而影響檢察權(quán)行使的公正性和準(zhǔn)確性，最根本的緣由在于現(xiàn)行的檢察管理模式違背了檢察規(guī)律的內(nèi)在要求，為此，就必須對管理模式中違背檢察規(guī)律要求的環(huán)節(jié)和要素進(jìn)行改革，以確保檢察管理各項功能的正常發(fā)揮，為檢察權(quán)的公正行使創(chuàng)造條件。
(一)在檢察隊伍的宏觀管理上，建立檢察人員的分類管理制度
現(xiàn)行的公務(wù)員式的行政管理模式抹掉了檢察官與其他檢察人員的身份差別和職業(yè)差異，沖淡了檢察官在檢察機(jī)關(guān)的主體地位，導(dǎo)致作為專司檢察職能的檢察官的重要性還不及其他綜合、后勤管理人員，這無疑會在一定程度上損傷檢察官的職業(yè)忠誠度，磨損檢察官的工作積極性，導(dǎo)致一些優(yōu)秀檢察官放棄檢察執(zhí)法崗位，而流向綜合部門或者干部管理部門。管理學(xué)的基本原理說明，只有采用與被管理者身份屬性相適應(yīng)的管理模式進(jìn)行管理，方能最大限度地激發(fā)被管理者的職業(yè)尊榮感，也才能激發(fā)被管理者的創(chuàng)造性。檢察工作是由不同崗位組成的，包括檢察官崗位、檢察輔助崗位、檢察技術(shù)崗位和檢察行政事務(wù)崗位，由此決定，檢察人員是由檢察官、檢察輔助人員、檢察技術(shù)人員和檢察行政人員等不同身份屬性的主體組成的，對不同身份屬性的主體必然要采取與其身份相適應(yīng)的方式進(jìn)行分類管理。
在檢察機(jī)關(guān)，檢察官是依法行使檢察權(quán)的惟一主體。在應(yīng)然層面，其他人員是為檢察官依法行使檢察權(quán)提供保障和服務(wù)的。檢察權(quán)的運行質(zhì)量與檢察官的專業(yè)素能、心智狀況緊密相聯(lián)。這就要求建立一種能夠充分調(diào)動檢察官工作熱情，保障檢察官能夠依法獨立公正行使檢察權(quán)的管理機(jī)制。既然檢察官是司法官，就應(yīng)當(dāng)用司法官的管理模式對檢察官進(jìn)行管理。要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立一種以司法官管理模式為主導(dǎo)，兼采行政管理和專業(yè)技術(shù)管理的檢察管理模式，要通過與其他檢察人員不同的管理模式凸顯檢察官在檢察機(jī)關(guān)的主體身份，要從檢察官準(zhǔn)入、晉升、考核，以及檢察官待遇等方面體現(xiàn)檢察官在檢察機(jī)關(guān)較高的職業(yè)地位。要通過與檢察官身份屬性相適應(yīng)的司法管理模式激發(fā)檢察官對檢察職業(yè)的忠誠度，激發(fā)其產(chǎn)生擔(dān)任檢察官的職業(yè)自豪感和尊榮感，促使其珍惜自己所獲得的職業(yè)身份，謹(jǐn)慎使用手中擁有的檢察權(quán)，逐漸養(yǎng)成用法律標(biāo)準(zhǔn)衡量一切的法治思維模式，養(yǎng)成眼中只有憲法和法律的職業(yè)習(xí)慣，充分信仰法律，敬畏法律，崇尚法治，立志維護(hù)法律權(quán)威和法律尊嚴(yán)，并且，告誡自己通過其職業(yè)內(nèi)活動和職業(yè)外活動，餞行法律的精神，彰顯法律的公正和尊嚴(yán)，體現(xiàn)法律的內(nèi)在品格，如此，檢察權(quán)的公正行使就有了執(zhí)法主體心智上的保障。
(二)在檢察人員的微觀管理上，建立檢察人員履職和道德表現(xiàn)的管理臺帳
建構(gòu)公平合理的用人機(jī)制是檢察管理的重要內(nèi)容，是確保優(yōu)秀檢察官脫穎而出的先決條件，也是建構(gòu)學(xué)習(xí)型檢察機(jī)關(guān)和引導(dǎo)檢察人員積極向上的風(fēng)向標(biāo)。我國現(xiàn)行的檢察用人機(jī)制在總體上是科學(xué)的，能夠?qū)I(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)倫理水準(zhǔn)高、為廣大檢察人員所認(rèn)可的優(yōu)秀檢察官推薦到合適的崗位上，但由于長期以來奉行的粗放式用人管人模式，疏忽了建立檢察人員平時履行職責(zé)情況的臺帳，更沒有建立檢察人員道德表現(xiàn)的管理細(xì)賬，而習(xí)慣于用年終述職考評代替平時的精細(xì)化管理。在這種管理模式下，檢察人員平時的行為舉止給人留下的印象，以及他所接觸的人物的影響力大小往往成了決定其能否得到提拔重用的關(guān)鍵因素。
要克服傳統(tǒng)用人機(jī)制的弊端，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供客觀充足的素材，避免滋生選人用人中的主觀臆斷，就必須建構(gòu)檢察人員平時履職情況和道德表現(xiàn)的評估和管理機(jī)制，確立按照工作業(yè)績和道德形象選人用人的客觀標(biāo)準(zhǔn)，努力使檢察人員和決策層面都認(rèn)可客觀的用人標(biāo)準(zhǔn)。確立客觀的用人標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以為選人用人提供客觀實在的評價和決策依據(jù)，擺在決策層面的都是實實在在的內(nèi)容充實的備選材料，而不是抽象的概括式的沒有具體工作業(yè)績和道德表現(xiàn)的空洞的備選者，使得選人用人中的僅憑印象決策的主觀人治模式?jīng)]有生存的空間;另一方面，可以為檢察人員提供可資遵循的行為規(guī)范，使其明白怎樣行為就能達(dá)到可預(yù)期的目標(biāo)，將那些真正熱愛檢察工作的檢察人員的注意力引導(dǎo)到潛心工作和不斷提升道德素養(yǎng)以及組織管理能力上來，使其能夠通過與其他同事的比較找到自身的差距，通過努力不斷修補(bǔ)自身的缺陷，在檢察機(jī)關(guān)形成努力進(jìn)取的工作氛圍，在檢察人員中形成比工作業(yè)績、比檢察技能、比辦案質(zhì)量、比道德修養(yǎng)的良性循環(huán)機(jī)制，如此，檢察人員綜合素養(yǎng)的提升就不再是空泛的托辭了，檢察權(quán)的公正行使也就有了人力資源和權(quán)力行使主體的保障了。
(三)在檢察業(yè)務(wù)的管理上，深化案件管理機(jī)制的改革
檢察執(zhí)法的精確度源于執(zhí)法主體的素能和法定的檢察權(quán)的運行軌道。檢察執(zhí)法主體的素能越高，執(zhí)法的精確性就越有保障;法定的檢察權(quán)的運行軌道越精密，檢察權(quán)的運行質(zhì)量就越高。在前兩者發(fā)生變異而使檢察權(quán)的運行出現(xiàn)偏差時，就需要建構(gòu)完備的監(jiān)督機(jī)制，及時將偏離法治軌道的檢察權(quán)拉回到法治軌道上。案件管理實質(zhì)是對檢察權(quán)運行實施全程同步監(jiān)督的有效措施。將檢察辦案由傳統(tǒng)的條線式管理，變成由案件管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，本質(zhì)上是案件管理體制的革新。案件管理機(jī)構(gòu)要真正發(fā)揮對檢察辦案的全程監(jiān)督效能，還必須建構(gòu)符合檢察權(quán)運行規(guī)律的案件管理機(jī)制，才能將檢察權(quán)運行的全過程置于案件管理部門的監(jiān)視和管控之下。檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一應(yīng)用軟件的開發(fā)運用和信息化平臺的建構(gòu)，只是監(jiān)督檢察辦案過程的基礎(chǔ)和前提，僅僅是為案件管理主體提供了獲悉檢察辦案信息的渠道。
要實現(xiàn)對檢察辦案的過程監(jiān)督，還必須深化案件管理機(jī)制的改革，建構(gòu)能夠及時發(fā)現(xiàn)案件辦理中的錯誤、以及將發(fā)現(xiàn)的錯誤反饋到檢察業(yè)務(wù)部門、并督促各相關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門糾正錯誤的機(jī)制，這才是案件管理發(fā)揮其監(jiān)督效能的關(guān)鍵和核心。它要求從制度上明確案件管理部門對檢察辦案的監(jiān)督職能、各檢察業(yè)務(wù)部門具有接受案件管理部門監(jiān)督的職責(zé)和義務(wù)，明確案件管理部門對發(fā)現(xiàn)的錯誤移送檢察業(yè)務(wù)部門審核糾正的時限，以及各相關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門糾正錯誤，并將有關(guān)情況向案件管理部門反饋的時限。要使這種機(jī)制真正運作起來，就必須為案件管理部門配備檢察技能較強(qiáng)，并且具有較高的協(xié)調(diào)能力的檢察官，惟此，才能確保案件管理機(jī)制發(fā)揮及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正檢察辦案中錯誤的功能，從而實現(xiàn)對檢察權(quán)運行中偏差的及時修補(bǔ)，將檢察權(quán)的運行嚴(yán)格鉗制在法治的軌道上，確保檢察權(quán)的公正高效運行。
(四)在對下級檢察院的管理上，增強(qiáng)各下級檢察院獨立辦案和獨立決策的意識
我國憲法和人民檢察院組織法在規(guī)定人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)的同時，又確立了上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，合理劃定上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和各下級檢察院獨立行使檢察權(quán)的邊界，確定好領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和獨立行使檢察權(quán)的范疇，既是檢察權(quán)公正行使的前提，又是明確上下級檢察院各自職權(quán)范圍的要求，更是鍛造各下級檢察院獨立決策意識的基礎(chǔ)性條件。
但現(xiàn)行的對各下級檢察院的管理中，存在上下級檢察院各自的職權(quán)范圍不清晰的弊端，上級檢察院的對下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和各下級檢察院的獨立辦案權(quán)的范疇沒有具體的制度規(guī)范予以厘清。也正是由于上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與下級檢察院獨立行使檢察權(quán)的邊界不清，一定程度上導(dǎo)致各上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的膨脹，引發(fā)了各下級檢察院對上級檢察院的過分依賴，在執(zhí)法辦案中一遇到問題，就向上級檢察院請示。也正是由于這種因職責(zé)范圍不清晰而產(chǎn)生的凡遇到問題就坐等上級批復(fù)的機(jī)制的存在，弱化了各下級檢察院依法獨立辦案和獨立決策的意識，更弱化了各下級檢察院積極采取措施，強(qiáng)化隊伍管理，組織督促檢察辦案人員鉆研檢察業(yè)務(wù)、提升檢察技能的進(jìn)取意識，降低了各下級檢察院執(zhí)法辦案中的決策效率。如果能夠按照檢察權(quán)公正行使內(nèi)在機(jī)理的要求，明確上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和下級檢察院獨立行使檢察權(quán)的合理邊界，從制度上劃清各下級檢察院執(zhí)法辦案中必須自己解決的問題范圍，明確向上級檢察院請示的問題種類和條件，則能夠明確上下級檢察院在檢察權(quán)運行中各自的地位以及各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，并且能夠督促各下級檢察院養(yǎng)成依法獨立辦案、獨立思考和獨立決策的意識，督促各下級檢察院采取措施提升執(zhí)法能力，逐漸減弱其執(zhí)法辦案中對各上級檢察院的執(zhí)法依賴性，由此提升檢察辦案中的決策效率。
按照檢察權(quán)公正行使的內(nèi)在機(jī)理，上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限，具體包含信息知悉權(quán)、工作部署權(quán)、辦案指揮權(quán)、業(yè)務(wù)考評權(quán)、檢察培訓(xùn)權(quán)和督促權(quán)等權(quán)能。而下級檢察院則應(yīng)當(dāng)享有獨立辦案權(quán)、有限的請示權(quán)、質(zhì)疑權(quán)和建議權(quán)等。如此，則能夠清晰地劃定上下級檢察院各自在檢察權(quán)運行中的權(quán)力邊界，尤其是明確下級檢察院享有獨立辦案權(quán)和有限的請示權(quán)后所能夠產(chǎn)生的功效，因為，獨立的辦案權(quán)和有限的請示權(quán)意味著辦案中要能夠獨立決策，獨立決策要求有能力應(yīng)對執(zhí)法中遇到的各種疑難復(fù)雜問題，不能動輒向上級請示，這就必然催促各下級檢察院采取過硬措施提升執(zhí)法能力，提高檢察執(zhí)法者的檢察技能和倫理素養(yǎng)。當(dāng)各下級檢察院的整體執(zhí)法能力和職業(yè)倫理水平都提高了，其決策水平和決策的效率也必然得到提升。而在其他條件相對恒定的情況下，檢察技能和倫理素養(yǎng)的提升必然催生精細(xì)化的檢察執(zhí)法，而檢察執(zhí)法精確度的提升本身就意味著檢察權(quán)公正行使程度的提高，同時，決策效率的提升本身也意味著公正的實現(xiàn)。
(五)在檢察經(jīng)費的管理上，加快檢察經(jīng)費保障制度改革的進(jìn)程
檢察權(quán)的運行狀況與經(jīng)費保障狀況高度相關(guān)。現(xiàn)行的由同級政府提供檢察經(jīng)費的保障體制必然帶來檢察執(zhí)法者的執(zhí)法猶豫，檢察執(zhí)法決策者往往因擔(dān)心同級政府削弱對檢察經(jīng)費的供給量，而不得不顧及行政機(jī)關(guān)或者同級黨政領(lǐng)導(dǎo)個人對檢察辦案的態(tài)度，由此而造成了不敢大膽執(zhí)法，或者造成相同的事項不能相同對待，類似的案件不能按同一標(biāo)準(zhǔn)處理等非法治現(xiàn)象。通過改革檢察經(jīng)費保障體制以減少同級政府或者同級黨政領(lǐng)導(dǎo)個人對檢察執(zhí)法的法外干預(yù)，其重要意義已得到廣泛認(rèn)同。省級以下檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌的必要性已經(jīng)得到包括決策層面認(rèn)可的廣泛認(rèn)同，并且已經(jīng)開啟這項改革的調(diào)研論證和方案制定。
由原來的同級政府提供經(jīng)費保障，轉(zhuǎn)變成省以下檢察院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌保障，是檢察經(jīng)費管理權(quán)限的重新調(diào)整，是檢察經(jīng)費保障的體制性轉(zhuǎn)變。在檢察經(jīng)費管理權(quán)限由現(xiàn)行的同級財政負(fù)擔(dān)，改變?yōu)橛墒〖壺斦y(tǒng)籌的體制性問題明確后，最為關(guān)鍵的是要建構(gòu)由省級財政向省以下檢察院撥付經(jīng)費的機(jī)制，這是更為復(fù)雜的問題。無論是采取由省級財政部門向分市院和區(qū)縣檢察院直接撥付檢察經(jīng)費，還是由省級財政先將全省檢察機(jī)關(guān)所需要的經(jīng)費總額撥付省級檢察院，再由省級檢察院根據(jù)各分市院和區(qū)縣檢察院的實際需要進(jìn)行二次分配，都面臨諸多需要解決的機(jī)制甚至是體制性問題。如果由省級財政部門直接將經(jīng)費下?lián)芙o省以下各層級檢察院，無疑會增加省級財政部門的負(fù)擔(dān)，會造成省級財政部門人員和機(jī)構(gòu)編制上的擴(kuò)張，還會產(chǎn)生省以下檢察院直接向省級財政部門匯報經(jīng)費需求的狀況，形成司法機(jī)關(guān)向行政部門匯報經(jīng)費需求乃至辦案工作的非法治現(xiàn)象。如果由省級財政部門將全省的檢察經(jīng)費先撥給省級檢察院，再由省級檢察院按照所轄檢察院的實際需求進(jìn)行二次調(diào)配，又會大大增加省級檢察院計財部門的工作量，需要增加省級檢察院計財部門的人員編制和機(jī)構(gòu)數(shù)量。
根據(jù)檢察權(quán)的運行機(jī)理以及檢察機(jī)關(guān)上下一體化領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)在要求，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照第二種模式即由省級財政部門將檢察經(jīng)費統(tǒng)一撥付給省級檢察院，再由省級檢察院往所轄檢察院撥付。鑒于這種經(jīng)費供給模式所需要的配套機(jī)制的建成，涉及檢察機(jī)關(guān)計財部門的職能轉(zhuǎn)變和工作量的增加，以及由此帶來的機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)充等一系列問題，還涉及到省級檢察院提出的經(jīng)費預(yù)算方案的審批機(jī)制的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)加快調(diào)查研究的進(jìn)度，積極推動有關(guān)部門加快該項改革的進(jìn)程，盡快推動檢察經(jīng)費保障體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變由理念變成現(xiàn)實。如此，檢察執(zhí)法就不至因經(jīng)費保障的顧慮而受制于同級黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，去除檢察執(zhí)法中的執(zhí)法猶豫就多了一層保障，檢察權(quán)的公正行使也就增加了一層保障。
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