高等教育資源分配的制度邏輯及反思論文
新中國成立以來，伴隨經(jīng)濟社會管理體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，高等教育資源分配方式也隨之發(fā)生了深刻變化。從制度安排的視角看，我國高等教育資源分配方式經(jīng)歷了從單位制到項目制的制度變遷。當(dāng)前，項目制不僅是一種新的國家治理體制，也成為一種新型的高等教育資源分配機制。概而言之，作為計劃經(jīng)濟體制下高等教育資源分配制度的單位制與作為市場經(jīng)濟體制下高等教育資源分配制度的項目制，二者共同勾勒出了60余年來高等教育資源分配的制度變遷圖，由此也框定了高等教育資源分配格局與高等教育系統(tǒng)整體發(fā)展態(tài)勢。
一、單位制與項目制：高等教育資源分配的兩種制度機制
縱覽新中國社會發(fā)展，單位制和項目制不僅是兩種國家治理制度模式，同時也是兩種主要的高等教育資源分配制度。單位制下的高等教育資源分配以計劃、指令等方式對高等教育進(jìn)行宏觀建設(shè)，項目制下的高等教育資源分配以競爭為特點對高等教育進(jìn)行微觀建設(shè)。在國家治理體制由單位制到項目制的變遷過程中，高等教育資源分配方式也發(fā)生了從以單位制為主向以項目制為主的制度轉(zhuǎn)換。項目制已成為當(dāng)前高等教育資源分配的典型制度模式。
(一)單位制度下高等教育資源分配的表現(xiàn)及其特點
新中國成立后，計劃、控制是國家治理的典型手段，通過單位制模式或思維完成國家對社會的治理是計劃經(jīng)濟體制下的制度特征，并嵌入高等教育領(lǐng)域內(nèi)。對于高等教育來說，單位制不僅是一種國家治理高等教育的制度安排，也是一種對高等教育資源分配的制度機制。單位制思維對高等教育資源的分配主要表現(xiàn)在新中國成立至改革開放后的一段時間內(nèi)對高等教育的宏觀建設(shè)上，亦即重點大學(xué)與“211”“985”工程大學(xué)的建設(shè)。其分配與建設(shè)特點主要有兩個方面：第一，單位制下高等教育宏觀建設(shè)(以重點大學(xué)建設(shè)為代表)以計劃、指令等為方式。新中國成立后，國家治理高等教育的突出表現(xiàn)是根據(jù)國家意愿在全國范圍內(nèi)進(jìn)行院系調(diào)整和重點建設(shè)。經(jīng)過1951-1953年院系調(diào)整，為適應(yīng)國家經(jīng)濟、政治需要，國家開始在高等教育系統(tǒng)中確定重點高校。如1954年發(fā)布的《關(guān)于重點高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》確定了北京大學(xué)等6所院校為重點高校;而1959年發(fā)布的《關(guān)于在高等學(xué)校中指定一批重點學(xué)校的決定》明確重點建設(shè)北京大學(xué)等16所高校;1963年，又增加浙江大學(xué)等4所學(xué)校為重點高校。單位制下高等教育宏觀建設(shè)(即重點建設(shè))的形式，對20世紀(jì)90年代“211”“985”工程的確立產(chǎn)生了影響。雖然“211”“985”工程身處市場經(jīng)濟體制時代，但其在很大程度上實現(xiàn)的是與先前重點建設(shè)結(jié)構(gòu)的吻合。如有學(xué)者所論，新中國成立以來，我國優(yōu)質(zhì)高等教育資源的形成及分布格局的變化是與重點大學(xué)制度的建立和完善同步的。重點大學(xué)制度的實行以及在重點大學(xué)制度創(chuàng)新基礎(chǔ)之上開展的“211工程”大學(xué)和“985工程”大學(xué)建設(shè)對新中國成立以來我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源分布產(chǎn)生了重要影響。單位制下重點建設(shè)的高等教育宏觀安排是政府指令性、計劃性的設(shè)計，沒有經(jīng)過申報、評審等競爭性環(huán)節(jié)，并影響了后續(xù)“211”“985”工程的確認(rèn)。隨著單位制下重點大學(xué)建設(shè)以及“211”“985”工程的推進(jìn)，高等教育宏觀結(jié)構(gòu)由此框定。
第二，以單位為建設(shè)對象。單位是新中國成立后很長一段時期內(nèi)國家治理社會所采取的一種特殊組織形式，是中國政治、經(jīng)濟和社會體制的基礎(chǔ)。李猛等人認(rèn)為，單位制確立了所有社會要素所依賴的路徑，國家的行政指令、組織的科層等級、資源的封閉控制乃至人們的生活方式等，都由單位制這種主導(dǎo)邏輯來決定。城市內(nèi)居于再分配體制中心的技術(shù)性最差的事業(yè)單位、行政單位是最典型的“單位”。對于高等教育來說，“單位”的確切內(nèi)涵是指國家對高等教育進(jìn)行重點建設(shè)時，以高�！皢挝弧闭w為建設(shè)對象，采用一種非競爭性、指令性、封閉性方式，選擇一批高校進(jìn)行重點建設(shè)。單位的身份歸屬是高等學(xué)校在高等教育場域內(nèi)地位高低的表征。在單位制格局下，高等學(xué)校的外在制度環(huán)境成為高校組織資源的主要或近乎唯一供給者，從而使得外在制度資源的輸入成為高校組織生存的關(guān)鍵因素。高等學(xué)校內(nèi)部任何一個局部(如學(xué)科)想要得到發(fā)展必須以單位為依托來獲取資源。由于是以單位為整體進(jìn)行“三六九等”的建設(shè)，因此高等教育系統(tǒng)形成了典型的金字塔結(jié)構(gòu)，由政府直接控制和維護，在絕大多數(shù)情況下，政府嚴(yán)格維護這個系統(tǒng)并使之穩(wěn)定不變。
(二)項目制度下高等教育資源分配的表現(xiàn)及其特點
20世紀(jì)80年代以來，市場要素逐漸獲得了體制性認(rèn)可。隨著市場體制的逐步確立，國家治理體制也漸次發(fā)生了變化，項目制式的國家治理體制逐漸確立在高等教育領(lǐng)域。自20世紀(jì)80年代以來，隨著科研、人才、教學(xué)、學(xué)科等各個項目的試點、完善與強化，高等教育治理的項目制模式得以構(gòu)建。如果說單位制下高等教育資源分配主要表現(xiàn)在以單位為形式對高等教育的宏觀建設(shè)上，那么項目制下高等教育資源分配則表現(xiàn)在對高等教育的微觀建設(shè)(對高等教育科研、教學(xué)等各個方面進(jìn)行幾乎是無微不至的建設(shè))上。其分配與建設(shè)特點體現(xiàn)為：
第一，競爭性思維。項目制對高等教育的最大貢獻(xiàn)可以概括為打破僵化的單位制思維，通過激勵、競爭等市場元素來重塑高等教育治理格局。在項目制框架下，任何一種項目的實施并非以指令的方式進(jìn)行資源的配置，而是以一種“強激勵”的力量引導(dǎo)高等學(xué)校、科研單位、企業(yè)主體、金融機構(gòu)等組織圍繞政府提供的優(yōu)質(zhì)資源展開激烈的爭奪。無論是單位還是個人都可以與不同類別的項目展開自由的互動，經(jīng)過自由申報、績效評價等競爭性方式“參賽”。在競爭性制度下，高等學(xué)校內(nèi)部相關(guān)制度開始發(fā)生變革。以“長江學(xué)者獎勵計劃”這一人才項目為例，在其所規(guī)定的“按需設(shè)崗、公開招聘、競爭上崗、合同管理”和“以崗定薪、優(yōu)勞優(yōu)酬”的制度框架下，高校開始打破舊的思想、觀念等束縛，通過設(shè)置關(guān)鍵崗位、校院兩級管理體制改革，構(gòu)建適應(yīng)不同層次、不同類型人才激勵方式。
第二，以具體項目為建設(shè)對象。每一個項目都以某一具體問題為指向而非以單位整體進(jìn)行資源配置與建設(shè)，例如科學(xué)研究項目、人才項目、教學(xué)項目等。任何一類旨在促進(jìn)科學(xué)、技術(shù)發(fā)展的項目，都有一個特定的關(guān)注點、目標(biāo)指向與政府傾向，既有單一學(xué)科領(lǐng)域或項目的建設(shè)，也包括多元的學(xué)科、項目或平臺的設(shè)置。這種資源配置方式發(fā)生了顯著的變化：對于高校內(nèi)部組織或成員來說，他們想獲得資源或經(jīng)費支持，都可以通過項目申報的形式進(jìn)行，而不再是由學(xué)校這個單位對資源進(jìn)行控制與分配。它所反映出來的制度變遷是由單位制時代的總體性治理向項目制時代分散性、局部性治理的轉(zhuǎn)變，即從“整體-局部”到“局部-整體”的邏輯變遷，試圖對高等教育的各個方面以項目的形式展開“各個擊破”式的分散性建設(shè)，進(jìn)而實現(xiàn)高等教育的宏觀意圖與整體目標(biāo)。
二、制度互動：
高等教育資源分配的制度邏輯從運行實踐看，兩種高等教育資源分配的制度安排并非獨自發(fā)生作用，而是在整個高等教育系統(tǒng)發(fā)展過程中形成了制度互動的關(guān)系模式。單位制度下的高等教育資源分配格局成為后續(xù)高等教育資源分配中的先賦性因素，決定了項目制度下的高等教育資源分配狀態(tài);項目制度下的高等教育資源分配實現(xiàn)的是與單位制下的高等教育整體格局的對接。
(一)單位制對高等教育資源的“初次分配”與高等教育整體的“初次分割”決定了項目制度下高等教育資源分配格局單位制下的計劃、指令是很長一段時期內(nèi)國家治理高等教育的手段與態(tài)度。新中國成立后，通過院系調(diào)整等指令性手段，國家對一批高校進(jìn)行重點建設(shè)，開始了高等教育地位等級結(jié)構(gòu)的初步調(diào)整。高等學(xué)校的“單位”屬性、等級差別對后續(xù)高等教育宏觀架構(gòu)產(chǎn)生了“路徑依賴”的效應(yīng)，隨著20世紀(jì)90年代“211”“985”工程對高等教育宏觀建設(shè)的推進(jìn)，高等學(xué)校的身份歸屬由此框定，構(gòu)造了所謂“好大學(xué)”與“差大學(xué)”的高等教育區(qū)隔結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)。從歷史發(fā)展來看，我們可以把國家對高等學(xué)校單位身份等高等教育宏觀建設(shè)的安排看成是國家對高等教育資源的“初次分配”。
“初次分配”的完成也標(biāo)志著國家實現(xiàn)了對高等教育整體的“初次分割”，即高等學(xué)校被割分為“重點”與“非重點”(如前的“好大學(xué)”與“差大學(xué)”)的身份差異。在這種非競爭性的高等教育資源配給中，高等教育的初次“中心—邊緣”格局由此確立并對后續(xù)制度安排產(chǎn)生“被依賴”的效應(yīng)，從而嵌入于現(xiàn)行各類高等教育項目及其資源競爭中。
“好大學(xué)”的“初次中心化”與“差大學(xué)”的“初次邊緣化”開始產(chǎn)生，且這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出強大的剛性，不僅體現(xiàn)在所謂“中心—邊緣”格局的初步確立，更體現(xiàn)在高等教育地位的傳遞效應(yīng)上。在傳遞效應(yīng)觀照下，各種項目競爭結(jié)局實現(xiàn)了與初始格局的融合。從高等教育發(fā)展實踐來看，這種格局的確立基本上也決定了后續(xù)高等教育的發(fā)展樣態(tài)與獲利狀態(tài)，高等教育項目資源競爭分布與高等教育整體的“再次分割”似乎都變得“順理成章”與具有“可預(yù)見性”。
(二)項目制對高等教育資源的“再次分配”與高等教育整體的“再次分割”接續(xù)了單位制度下的高等教育格局如果說非競爭性大學(xué)身份屬性的劃定是國家對高等教育資源的“初次分配”，那么競爭性高等教育項目以“再次分配”的形式實現(xiàn)了國家對高等教育資源的新一輪配置。由各種高等教育項目制造出來的制度性資源(如“人才項目”配置的“項目人才”作為高等教育領(lǐng)域中的新型優(yōu)質(zhì)資源)成為我們這個時代爭相競逐的對象，并經(jīng)此構(gòu)建了大學(xué)校園中的一片“繁忙”景象與“材子”“材女”的“鬧劇”，在高等教育項目供給結(jié)構(gòu)約束下，大學(xué)與大學(xué)之間、教師與教師之間圍繞中央各部門、省市政府配置的項目開始了新一輪的資源競爭與角逐。
第一，競爭面向全體但競爭的初始稟賦不同。對競爭元素的吸納激發(fā)了高等教育發(fā)展的新動力�！绊椖恐啤睉{借“競爭”等所謂制度優(yōu)勢塑造了強大的制度抱負(fù)，開始為高等教育作出自己的貢獻(xiàn)，并形塑著高等教育的競爭及其治理模式。任何單位或個人要獲得項目，必須參與項目競爭。各高等學(xué)校都可以申請競爭不同類別的項目，申請自愿，獲批形式公平，競爭在程序上實現(xiàn)了平等和自由。不過，這一看似公平的競爭往往因承受太多來自先賦結(jié)構(gòu)性因素的支配從而決定了競爭中行動者所占據(jù)的位置。單位制下高等教育資源的“初次分配”，對高等教育整體進(jìn)行分割，從而決定了后續(xù)制度安排中不同位置參與者的獲利程度與格局�！�985”“211”高校及其他各類高校的分割結(jié)構(gòu)以及由此產(chǎn)生的制度慣性賦予行動者不同的競爭位置與角色，基本上預(yù)見了項目競爭的終極分配狀態(tài)，從而影響了高等教育的整體發(fā)展態(tài)勢。
第二，“再度中心化”與“再度邊緣化”的“馬太效應(yīng)”：一個“意料之中”的結(jié)局。經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)研究證明，計劃經(jīng)濟時期形成的行業(yè)、工作單位等集團類別，在市場經(jīng)濟時代得以延續(xù)，各種類別集團通過系列策略謀取集團利益，成為改革以來收入分化的主因之一。而“先富帶動后富”戰(zhàn)略在初次分配中確實使一部分人“先富”起來，然而再次分配卻沒能帶動“后富”。隨著“先富帶動后富”戰(zhàn)略的失靈，“富者越富，貧者越貧”的“馬太效應(yīng)”已成實然。與經(jīng)濟領(lǐng)域相比較，高等教育領(lǐng)域中的“馬太效應(yīng)”有過之而無不及。在科技、教育等資源分配中，亦出現(xiàn)顯著的集中化現(xiàn)象。似乎科技界的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象比社會上其他領(lǐng)域更為嚴(yán)重。在“985”“211”初始分割格局約束下，大學(xué)競爭的“確定論”對“概率論”的替代使圍繞項目引發(fā)的競爭及其結(jié)局這一概率性事件演變成高度確定性事件。
看似無意的優(yōu)質(zhì)資源公正配置卻導(dǎo)致了對“好大學(xué)”的隱形偏愛與指向。面向全體高校的`項目供給在提供所謂形式上公平自由競爭的條件下實質(zhì)上實現(xiàn)的卻是“好大學(xué)”對“好資源”的排他性占有與競爭。“好大學(xué)”借助于政府，通過政府機構(gòu)運用公共權(quán)力實現(xiàn)了本質(zhì)上的對高等教育市場競爭的限制或排斥。這種權(quán)力既非政治強制性也非經(jīng)濟強制性來選擇高等教育競爭中的參與者，從而設(shè)計了高等教育市場競爭結(jié)構(gòu)，排除競爭對手并保持對市場的排他性獨占，即造成了一種“制度障礙型的邊緣化”競爭形態(tài)。由于這種邊緣化不是在合理的抑或是在受控的高等教育競爭中發(fā)生的，所以我們也可將其稱為“非競爭型的邊緣化”。其特點是：從一開始就將一部分成員排斥在外。當(dāng)國家選擇部分高校進(jìn)行重點建設(shè)時，基本上隱含了國家對“211”“985”大學(xué)在師資、設(shè)備等資源占有上的優(yōu)先選擇權(quán)與特別偏愛，從而造成不同高校之間的一種不平等競爭起點。
如果說，指令和計劃、以單位為建設(shè)對象的單位制模式是對高等教育資源的“初次分配”與對高等教育整體的“初次分割”，那么，項目對高等教育資源的“再次分配”成就了國家對高等教育整體的“再次分割”。在項目的“再次分配”格局中，“好大學(xué)”與“差大學(xué)”之間進(jìn)行重復(fù)博弈的可能性趨近于“無窮小”的狀態(tài)，高等教育“再度中心化”與“再度邊緣化”的發(fā)展趨向不可避免。在項目制與單位制互動配合所形成的累積疊加效應(yīng)下，經(jīng)過多重分割，高等教育“多次中心化”與“多次邊緣化”所形成的“馬太效應(yīng)”無限放大。因此，在面向國有性優(yōu)質(zhì)資源的競爭中，一切都變成了“未卜先知”�？深A(yù)見的高等教育結(jié)構(gòu)固化出現(xiàn)的必然性大于偶然性。
三、高等教育資源分配制度的省思
考察高等教育資源分配的制度史，其“初次分配”與“再次分配”過程遵循的是一條與經(jīng)濟學(xué)上“初次分配”與“再次分配”過程反向的進(jìn)路，即“先政府，后市場”(高等教育領(lǐng)域)與“先市場，后政府”(經(jīng)濟領(lǐng)域)的對比。當(dāng)前，項目制已成為一種新的國家治理體制，亦是高等教育資源分配的主要制度機制，對此制度安排下高等教育資源的分配成為我們反思的著眼點。作為市場經(jīng)濟體制下的制度安排，項目制的設(shè)立承載了國家對于高等教育的宏大理想與美好想象，設(shè)計著高等教育市場及其運作規(guī)則。雖然項目制的治理方式重構(gòu)了大學(xué)激勵與競爭結(jié)構(gòu)，然而，如果一切都有穩(wěn)定的預(yù)期，那么競爭只能有名無實了。當(dāng)確定性增加、不確定性減少時，競爭市場變成了一個可控的市場，原本是一種概率論的事件卻演變成了一種確定性事件。在確定性條件下，高校之間“可重復(fù)博弈的可能性降低”，高等教育資源競爭也就成為一場“鏡像”與“虛構(gòu)”，高等教育競爭市場走向失靈毫無懸念。正如哈耶克所言，無論在什么地方，競爭之具有合理性，都是因為我們不能事先知道決定著競爭行為的那些事實。在體育運動或考試中，就像政府合同或詩歌獎金的頒發(fā)一樣，如果我們事先就知道誰是最優(yōu)者，再安排競爭便是毫無意義的。
也許，項目制從一開始刻畫的就是不同高校層級間職能和資源的匹配關(guān)系，遵循的可能完全是一種等級制思維，其所隱含的邏輯是政府對特定群體、組織的偏向。這種制度安排下的高等教育資源分配不過是集權(quán)體制下的政府委任制，政府有選擇性地將項目委托給特定的高校群體(“211”“985”大學(xué))，實現(xiàn)資源等級與地位等級的匹配，進(jìn)而有效完成政府的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。在此背景之下，高等教育競爭從起始之時就蘊含了一個不平等的初始稟賦或者說處于一個有選擇的競爭狀態(tài)中�！氨举|(zhì)上，市場力量就是中央管理機構(gòu)界定的那些力量，它們與高等教育聯(lián)系的方式也是由中央管理機關(guān)決定的。這是不僅限于法國的悖論�！袌隽α俊皇且粋�絕對的術(shù)語。它的意義的獲得和作用的顯著發(fā)揮取決于它運用于其中的政治的、思想的、歷史的和技術(shù)的背景�！�
在“好大學(xué)”與“差大學(xué)”的“差序格局”約束下，“好大學(xué)”遵循“好”的制度慣性，“差大學(xué)”遵循“差”的制度慣性，這似乎成為一個不可逆轉(zhuǎn)的定理。在單位制賦予的先賦性結(jié)構(gòu)因素影響下，“差大學(xué)”在項目競爭中獲勝的概率降低，項目資源競爭及其結(jié)果無非演繹了一場對單位制結(jié)構(gòu)下地位的復(fù)制與鞏固。圍繞“身份權(quán)利競爭之結(jié)果無助于技術(shù)進(jìn)步或資源配置效率之提高，而是在社會成員之間形成身份權(quán)利的不平等配置”。因此，當(dāng)政府再次提供系列項目時，競爭的結(jié)果就盡在“意料之中”。多種優(yōu)質(zhì)項目競爭的互動累積，只能使“差大學(xué)”多次被邊緣化，最終實現(xiàn)的是地位等級與資源等級的匹配與耦合。任何一種補償項目(如“好大學(xué)”對“差大學(xué)”的對口支援)的所謂“先富帶動后富”戰(zhàn)略似乎于事無補，走向失靈的可能性大為增加。
在這種體制下，所有名義上的競爭只不過是一場扭曲的激勵與低效的競爭。政府生產(chǎn)的制度資源結(jié)構(gòu)偏向造就了穩(wěn)固的激勵結(jié)構(gòu)，即形成了幾乎只針對“好大學(xué)”的激勵。整個項目競爭過程不得不讓我們懷疑：政府雄心勃勃的項目設(shè)計是否僅僅代表某一特殊利益集團(“好大學(xué)”)的利益而被特殊利益集團俘虜?實質(zhì)上，等級分層而不是分類占主導(dǎo)地位的高等教育結(jié)構(gòu)使弱勢高校(“差大學(xué)”)無法進(jìn)入競爭場域，競爭的范圍鎖定在“好大學(xué)”之間。因先賦因素決定了競爭的狀態(tài)，自致因素又無法改變競爭的格局，“差大學(xué)”只能承受隱形的地位結(jié)構(gòu)固化過程。項目制度下高等教育競爭市場的不完全性使“差大學(xué)”無法真正參與進(jìn)來，項目制下的高等教育競爭無法成為“差大學(xué)”實現(xiàn)逆襲的制度依靠，無法在根本上觸動原有高等教育的地位結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)在高等教育整體發(fā)展中的頹勢。項目制度下高等教育資源競爭的實質(zhì)是演繹了一場“確定論替代概率論、重復(fù)博弈可能性幾近為零”的競爭形態(tài)，其結(jié)果只不過是完成了對高等教育的地位傳遞與再制。
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