試論法團(tuán)主義視野下的行業(yè)協(xié)會自治論文
論文摘要：本文從法團(tuán)主義的視角來研究行業(yè)協(xié)會的自治問題，簡要介紹了法團(tuán)主義關(guān)于行業(yè)協(xié)會的相關(guān)理論和主要觀點(diǎn)，區(qū)分出具有公共利益組織性質(zhì)的處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會和私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。在指出當(dāng)前行業(yè)協(xié)會自治面臨的困境后根據(jù)法團(tuán)主義的政制安排提出了實(shí)行強(qiáng)制性會員制、多渠道保障經(jīng)費(fèi)獨(dú)立和針對不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會制定出臺不同的法律予以規(guī)范和調(diào)整的立法和政策建議。
論文關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會,自治,法團(tuán)主義
一、法團(tuán)主義理論關(guān)于行業(yè)利益團(tuán)體的主要觀點(diǎn)
法團(tuán)主義是二十世紀(jì)六十年代后西方工業(yè)化國家政治社會學(xué)方面的重要理論之一。它的根基和土壤主要是在歐洲大陸，法團(tuán)主義關(guān)注利益團(tuán)體政治，強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體的利益組織和傳遞以及對社會秩序的貢獻(xiàn)。法團(tuán)主義認(rèn)為多元主義視角下的利益團(tuán)體政治運(yùn)作存在重重弊端：眾多的利益團(tuán)體的存在以及它們之間在政治市場上的自由競爭一方面會導(dǎo)致政策難以達(dá)成和對秩序的破壞；另一方面它們之間在成員、資源等方面的差異必然影響到對政策制定和出臺的不平等的影響。某些邊緣化的群體，其利益難以組織起來和采取積極行動影響國家的立法和政策。對此，法團(tuán)主義認(rèn)為：限制利益團(tuán)體的數(shù)量，并且國家在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)出面賦予不同行業(yè)個(gè)別利益團(tuán)體作為行業(yè)利益代表的壟斷性地位；國家要求處于壟斷性地位的行業(yè)利益團(tuán)體對其成員進(jìn)行自律管理和控制以利于秩序的達(dá)成和社會的穩(wěn)定；國家通過立法承認(rèn)行業(yè)利益團(tuán)體的合法地位，在立法和制定政策時(shí)反映這些行業(yè)利益團(tuán)體的意見和建議。顯然，法團(tuán)主義相比多元主義的關(guān)于利益團(tuán)體的解決方案更有利于社會秩序的穩(wěn)定以及國家政策的順利執(zhí)行。
在法團(tuán)主義下行業(yè)利益團(tuán)體是如何進(jìn)行自律管理的呢？首先是強(qiáng)制性的會員制。法團(tuán)主義方案中的處于壟斷性地位的行業(yè)利益團(tuán)體對其所屬成員來說在進(jìn)入和退出方面是具有強(qiáng)制性的。某一行業(yè)的個(gè)人、企業(yè)等只有在加入行業(yè)利益團(tuán)體成為其成員后，其利益才能被組織起來通過該團(tuán)體被“集中”代表。更重要的是國家的立法和政策所造成的外部宏觀環(huán)境迫使任何有理性的個(gè)體或組織加入到行業(yè)利益團(tuán)體中來。比如在國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼是通過某一農(nóng)民組織來計(jì)算和核發(fā)的情況下，大量分散的無組織的農(nóng)民也會選擇加入這個(gè)農(nóng)民組織。其次是行業(yè)利益團(tuán)體對成員的管理和控制。壟斷性的行業(yè)利益團(tuán)體受到國家的承認(rèn)和一定的授權(quán)，可以對所屬成員進(jìn)行類似于公權(quán)力的管理和控制。這反映在團(tuán)體通過章程對會員依照團(tuán)體章程或規(guī)約進(jìn)行的管理。另一方面，更多的是通過行業(yè)利益團(tuán)體對成員提供的各種服務(wù)，比如信息咨詢、證明出具、行業(yè)鑒定等，由于外在的某些法律法規(guī)的配套，行業(yè)利益團(tuán)體出具的證明和鑒定或可以使成員辦理某些業(yè)務(wù)的合法證明文件或者是享受某些政策優(yōu)惠的前提條件等，行業(yè)利益團(tuán)體通過服務(wù)可以對會員進(jìn)行一定程度上的管理和控制。
在行業(yè)利益團(tuán)體與國家的關(guān)系上，它們作為國家和各個(gè)個(gè)體成員之間的中介環(huán)節(jié)，享有自治地位。它們雖然需要法律的承認(rèn)和一定程度的授權(quán)，但只是因此具有了一定的公權(quán)力或者成為了公法人，自身并不是行政機(jī)關(guān)的延伸，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)干預(yù)其內(nèi)部組織和運(yùn)作。自治保障除相關(guān)的立法承認(rèn)以外，獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源和咨詢性的行政程序尤其是強(qiáng)制性咨詢程序（行政機(jī)關(guān)只有經(jīng)過對行業(yè)利益團(tuán)體的依法咨詢，其立法或政策才能具有合法性）也是其獨(dú)立性的重要保障。
這樣，法團(tuán)主義下的行業(yè)利益團(tuán)體就一方面對其成員依法進(jìn)行一定程度的控制和管理與提供各種服務(wù)，另一方面作為成員和政府之間的橋梁，把成員的意見和利益集中傳遞到行政機(jī)關(guān)、各種委員會和議會當(dāng)中并對這些機(jī)構(gòu)的立法或政策施加影響，也是政府的政策和執(zhí)行政策的企業(yè)有了更好的互動，行業(yè)的健康發(fā)展和相對和諧的秩序就有了相應(yīng)的保障。
最后需要指出的是法團(tuán)主義關(guān)于行業(yè)利益團(tuán)體的方案并非是把所有的行業(yè)利益團(tuán)體都納入到法團(tuán)主義的制度化安排中。法團(tuán)主義關(guān)注的主要是行業(yè)壟斷性的利益團(tuán)體的組織和運(yùn)作，個(gè)人和企業(yè)當(dāng)然可以自由選擇加入各種非壟斷性的行業(yè)利益團(tuán)體。
二、我國當(dāng)前的行業(yè)協(xié)會自治現(xiàn)狀
我國的行業(yè)協(xié)會為數(shù)眾多，其在發(fā)展上面臨的困境具有普遍性，主要表現(xiàn)在：
1．定位困惑。行業(yè)協(xié)會按現(xiàn)在的理解當(dāng)然應(yīng)該是個(gè)人、企業(yè)和政府之間的聯(lián)系中介，屬于“社會”的組成部分。一方面，避免政府直接干預(yù)公民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由，代之以行業(yè)協(xié)會對所屬成員的管理和服務(wù)；另一方面，組織和集中成員的意見和利益并將之向政府傳遞，幫助政府了解行業(yè)的各種情況，以使政府的立法或政策更符合行業(yè)發(fā)展情況和利益。而行業(yè)協(xié)會自身也只有具有較大的獨(dú)立性能夠自主組織和運(yùn)作，也就是具有自治地位，才可能實(shí)現(xiàn)這樣的利益協(xié)調(diào)、傳遞、表達(dá)和政策法規(guī)的順利有效實(shí)施和社會秩序的穩(wěn)定和諧�？墒窃谖覈瓉砀叨燃械挠�(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，很多行業(yè)協(xié)會都成為行政機(jī)關(guān)的附屬單位。它們成為《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》所要求的“業(yè)務(wù)主管單位”的“事業(yè)單位”。有些業(yè)務(wù)主管單位甚至安排下屬部門領(lǐng)導(dǎo)兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo),并讓下屬部門與社團(tuán)合署辦公,使二者“合二為一”。協(xié)會自身也幾乎完全是行政化運(yùn)作。
改革開放至今，行業(yè)協(xié)會擺脫行政機(jī)關(guān)的控制、向著成為企業(yè)和政府聯(lián)系中介的具有獨(dú)立自治地位發(fā)展的趨勢在不斷發(fā)展，但同時(shí)也有各種障礙存在，其中對其性質(zhì)定位是關(guān)鍵，甚至連不少學(xué)者對其都有一定認(rèn)識誤區(qū)�！�,行業(yè)協(xié)會是一種以會員自發(fā)成立的、會員制的、在市場中開展活動的、以行業(yè)為標(biāo)識的、非營利的`、非政府的、互益的社會組織”,換言之,行業(yè)協(xié)會是一種具有自發(fā)性、市場性、行業(yè)性、會員性、非營利性、非政府性和互益性的社會組織”。我國從來沒有、在可以預(yù)見的將來也不大可能有美國式的以個(gè)體自由為背景的多元主義的利益團(tuán)體政制安排。所以，如果行業(yè)協(xié)會一律定位為“自發(fā)性”和“非政府性”（這里非政府性并非法團(tuán)主義下的社會性，法團(tuán)主義下某些行業(yè)協(xié)會可能會由于立法授權(quán)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖娼M織。）是不妥的。定位不清當(dāng)然會影響到行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。
2．管理體制。對行業(yè)協(xié)會的管理一直是在《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上的“雙重管理體制”。除了政府依法對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行管理和控制外，“業(yè)務(wù)主管單位”往往對其有著更多更具體的管理。正是在這樣的管理體制下，行業(yè)協(xié)會的自治和獨(dú)立運(yùn)作成為泡影。近年來不少地方政府對行業(yè)協(xié)會的管理體制進(jìn)行了改革，有的嘗試將其納入統(tǒng)一的社會團(tuán)體的管理體制下，有的地方比如深圳市則直接嘗試使其獨(dú)立運(yùn)作。這些改革嘗試效果不一，可以預(yù)見，在沒有《結(jié)社法》等法律配套的情況下，行業(yè)協(xié)會的定位尚不完全明朗的背景下，其管理體制仍然是對其自治的過多限制而非鼓勵其自主發(fā)展。在這樣的管理體制下，一方面行業(yè)協(xié)會自身缺乏獨(dú)立性，另一方面其幾乎行政機(jī)關(guān)“翻版”的“面孔”也難以對會員有吸引力和對會員實(shí)施有效的管理和控制。會員企業(yè)數(shù)量在同行業(yè)企業(yè)總量中所占比例過低可以說一直是我國行業(yè)協(xié)會的普遍性問題，因此其自身對行業(yè)利益的代表性也當(dāng)然成為問題，在國家機(jī)構(gòu)面前的發(fā)言權(quán)自然不足。前幾年我國的一些企業(yè)在國外不斷遭遇“傾銷”指控，而所屬行業(yè)協(xié)會和會員企業(yè)缺乏有效的聯(lián)系和溝通，消極應(yīng)對甚至不參與相關(guān)國家反傾銷機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證而被動等待，其結(jié)果是不少指控坐實(shí)立案，遭到反傾銷稅的措施造成的出口損失。這樣的各自為政可以說使行業(yè)協(xié)會已經(jīng)失去了存在的意義。
3.經(jīng)費(fèi)獨(dú)立缺乏保障。從實(shí)務(wù)上來說，任何稍有常識的人都知道如果沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，任何團(tuán)體的獨(dú)立運(yùn)作終將成為空話。我國的行業(yè)協(xié)會在經(jīng)費(fèi)保障方面比較復(fù)雜。多數(shù)行業(yè)協(xié)會缺乏獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政支持。比如在被納入業(yè)務(wù)主管單位的“事業(yè)編制”的情況下需要主管單位撥付“事業(yè)經(jīng)費(fèi)”。而在我國事業(yè)單位體制改革市場化取向不斷突出的背景下，多數(shù)協(xié)會的經(jīng)費(fèi)不足，難以為會員提供需要的服務(wù)。有的協(xié)會向會員收取一定的服務(wù)費(fèi)，而在服務(wù)質(zhì)量不高的情況下，這也難以成為可靠的經(jīng)費(fèi)來源保障。個(gè)別協(xié)會如北京市律師協(xié)會向會員收取的會費(fèi)可以保障自身的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立而無需對財(cái)政有所依賴，但北京律協(xié)的會員曾經(jīng)普遍對會費(fèi)過高和低質(zhì)量服務(wù)或者協(xié)會的不作為不滿。而在德國，行業(yè)協(xié)會的活動經(jīng)費(fèi)不要政府資助，主要靠收取會費(fèi)以及培訓(xùn)、咨詢、信息服務(wù)等。以法蘭克福工商會為例，其經(jīng)費(fèi)三分之二來自會費(fèi)，三分之一來自咨詢收入。德國的地方工商會是公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，其會員企業(yè)要按照納稅義務(wù)向商會交納會費(fèi)，會費(fèi)根據(jù)效益不同分成不同的級別。會費(fèi)分為固定會費(fèi)和變動會費(fèi)，固定會費(fèi)按生產(chǎn)能力確定，通常商會把利潤的多少作為劃分等級的標(biāo)準(zhǔn)。固定會費(fèi)的多少和等級在不同商會之間有很大差別。固定會費(fèi)從小型企業(yè)的80馬克到大型企業(yè)的1.8萬馬克。除了固定會費(fèi)以外，變動會費(fèi)是按照工商業(yè)者的利潤計(jì)算的，變動會費(fèi)數(shù)額平均為利潤的0.35％。可以看出，會員繳納的會費(fèi)和協(xié)會對會員提供的高質(zhì)量的服務(wù)收取的報(bào)酬是經(jīng)費(fèi)的主要來源。而在本文討論的法團(tuán)主義的視野下具有公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費(fèi)收取則采用了“稅”的形式，具有強(qiáng)制性。這樣協(xié)會的獨(dú)立運(yùn)作就有了獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障。
在定位不清、多重管理、經(jīng)費(fèi)缺乏獨(dú)立保障的背景下，我國的行業(yè)協(xié)會當(dāng)然無自治可言。那么，在日益強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能和不斷探索行政管理體制的背景下，行業(yè)協(xié)會作為政府和企業(yè)之間關(guān)于市場的橋梁和中介作用也日益突出的情況下，該怎么來改革我國的行業(yè)協(xié)會管理體制，使其朝向更獨(dú)立最終自治的方向運(yùn)作呢？
三、改善我國行業(yè)協(xié)會自治困境的立法建議和措施
面對上述的困境，有效的解決方案是什么？筆者認(rèn)為我國既缺乏美國式的個(gè)體自由主義的文化制度背景，也不可能被動等待時(shí)機(jī)的成熟和到來。因此多元主義的利益團(tuán)體政制模式在我國缺乏公民社會傳統(tǒng)和成長環(huán)境的背景下并不可取。那么另一種解決方案就是法團(tuán)主義的制度安排了。筆者下面就根據(jù)法團(tuán)主義的相關(guān)理論進(jìn)行關(guān)于我國行業(yè)協(xié)會自治問題的研究并提出政策建議。
1.強(qiáng)制性會員制。根據(jù)奧爾森的集體行動的邏輯的思想，我們知道行業(yè)協(xié)會通過利益集中和表達(dá)為會員爭取的有利的利益和政策在性質(zhì)上是“公共物品”。它是不可分割和非排他性的，任何成員不論是否為之做出貢獻(xiàn)都可以享有有利的政策和協(xié)會爭取到的收益，甚至那些拖欠和不交會費(fèi)的成員同樣無法被排除對集體收益的享有。對于類似于行業(yè)協(xié)會這樣的成員眾多的潛在集團(tuán)來說，只有提供面向個(gè)體成員的“選擇性激勵”才能使集團(tuán)對成員有吸引力。對任何規(guī)模龐大的潛在集團(tuán)來說，采取強(qiáng)制性的會員制度這樣的外部干預(yù)來保障組織的成功是不可避免的。所以一方面希望行業(yè)協(xié)會能夠有效的管理所屬成員和采取集體行動傳遞行業(yè)利益和意見建議，另一方面又希望保障協(xié)會成員的自由進(jìn)出，尊重其結(jié)社自由，那只能是陷入“二律背反”的尷尬境地而無益于行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。2.獨(dú)立經(jīng)費(fèi)保障。行業(yè)協(xié)會要想自治，獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障是必要條件。在強(qiáng)制性會員制度下，處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會會員有繳納會費(fèi)的義務(wù)。既然會員無進(jìn)入退出協(xié)會的自由，那么會員的會費(fèi)應(yīng)該能夠成為協(xié)會可靠的經(jīng)費(fèi)來源之一。其二，協(xié)會通過對會員提供培訓(xùn)、咨詢、信息等服務(wù)收取一定的報(bào)酬作為另一經(jīng)費(fèi)來源。當(dāng)然這需要協(xié)會提供會員需要的高質(zhì)量的服務(wù)才可依賴。協(xié)會自治的背景下，其經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用受到自身性質(zhì)和會員的監(jiān)督制約的情況下，可以期待協(xié)會的專業(yè)化發(fā)展為會員提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。其三，國家財(cái)政補(bǔ)助。由于在法團(tuán)主義政制安排下處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會具有了一定的“公共利益”組織的身份色彩，所以也有理由享有國家的財(cái)政補(bǔ)助。但是這需要通過立法建立各種形式的專項(xiàng)基金來進(jìn)行，而不是直接的由政府撥付，這樣行政對協(xié)會的補(bǔ)助并不能因此使其有理由介入到協(xié)會的組織運(yùn)作當(dāng)中去。
3.行業(yè)協(xié)會的自治。對何為自治可能有很多種說法。筆者認(rèn)為，對任何一個(gè)組織來說，只有在不受外部干預(yù)的條件下能夠自主組織起來和獨(dú)立的做出各種決策并能得到有效的貫徹的情況下，才能說這個(gè)組織享有自治地位。這樣的判斷對學(xué)術(shù)研究來說可能既不科學(xué)也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，但對本文來說還是可以達(dá)到論證目的的。首先，實(shí)行強(qiáng)制性的會員制度使得行業(yè)協(xié)會有了組織上的保障。協(xié)會的成員有入會的法定義務(wù)，任何遵紀(jì)守法的成員都會選擇入會。實(shí)際上在法團(tuán)主義的行業(yè)協(xié)會模式真正運(yùn)作以后，任何理性的追求利益最大化的組織都會選擇入會而不是成為外部的邊緣成員。其次是協(xié)會有了獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源保障。財(cái)政上的獨(dú)立使得協(xié)會不必再仰人鼻息，行動中處處看行政機(jī)關(guān)的臉色。而經(jīng)費(fèi)在成員的監(jiān)督下的運(yùn)用也將主要是用來為行業(yè)利益表達(dá)和為會員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這同時(shí)既保證了集體行動的有效性有為成員提供了“選擇性激勵”增加協(xié)會的凝聚力。再者是協(xié)會的獨(dú)立運(yùn)作。協(xié)會本著為成員謀取利益的導(dǎo)向在章程的范圍內(nèi)運(yùn)作，其政策的制定當(dāng)然要考慮成員的利益和對成員的可能影響。當(dāng)然在法團(tuán)主義的安排中，協(xié)會自身可能日益發(fā)展成為官僚氣息嚴(yán)重的科層組織，其內(nèi)部的民主化會受到影響。這需要國家一定程度的干預(yù)，但干預(yù)的界限是不能影響到協(xié)會的獨(dú)立。國家本身需要協(xié)會的利益協(xié)調(diào)和自主管理來達(dá)成秩序和保障穩(wěn)定，也需要協(xié)會的專業(yè)信息和技能來改善立法和政策的科學(xué)性和可操作性。
協(xié)會自治除了內(nèi)部的組織、經(jīng)費(fèi)和運(yùn)作保障以外當(dāng)然更需要國家的立法和政策保障。在法團(tuán)主義的政制安排中，需要國家通過不同的立法來規(guī)范和調(diào)整不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。國家通過《結(jié)社法》來保障一般公民和企業(yè)組織的結(jié)社自由。《結(jié)社法》調(diào)整下的行業(yè)協(xié)會是私法性質(zhì)的民間團(tuán)體，成員進(jìn)出自由。組織對成員的聯(lián)系紐帶可能是情感、娛樂、信息和財(cái)政支持等，國家最主要的職責(zé)是保障結(jié)社的自由。另一方面需要某種形式的《行業(yè)協(xié)會法》來規(guī)范和調(diào)整處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會。其立法主要基調(diào)是保障協(xié)會的自治、限制國家的過度介入，從而使協(xié)會起到組織集中行業(yè)利益和表達(dá)的中介協(xié)調(diào)作用和通過對成員的自律管理來達(dá)到政策的執(zhí)行和秩序的達(dá)成。同時(shí)還需要在類似于《行政程序法》這樣的法律中通過“選擇性和強(qiáng)制性的咨詢程序”對行政機(jī)關(guān)科以義務(wù)，使其立法和政策的制定采納行業(yè)協(xié)會反映的行業(yè)利益和意見，把行業(yè)協(xié)會的組織運(yùn)作吸納到正式的體制中。
總之，在法團(tuán)主義的視野下，通過立法授予某些行業(yè)協(xié)會以壟斷性地位和在法治背景下保障其獨(dú)立運(yùn)作是解決我國行業(yè)協(xié)會目前普遍性困境的比較有效可行的方案。至于私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會的自治問題則需要政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和公民社會的發(fā)育以及更深厚的法治土壤，是更為困難的，當(dāng)然也是更令人期待的。
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