闡釋公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的含義和特征論文
公共資源類(lèi)景區(qū)簡(jiǎn)稱(chēng)公共景區(qū)，指的是以自然景觀和文物景觀等公共旅游資源為依托的自然景觀類(lèi)旅游景區(qū)和文物景觀類(lèi)旅游景區(qū)，不包含主題公園、人造景點(diǎn)等主題景區(qū)。具體而言，我國(guó)的公共景區(qū)包括市政公園、博物館、森林公園、世界遺產(chǎn)地和各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等社會(huì)公益性很強(qiáng)的公共場(chǎng)所。這些景區(qū)是我國(guó)旅游景區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。
一、研究緣起
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理告訴我們：結(jié)果是由制度產(chǎn)生出來(lái)的，要處理好景區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)與保護(hù)問(wèn)題，先決條件是要有一個(gè)好的經(jīng)營(yíng)管理體制�，F(xiàn)階段我國(guó)公共景區(qū)管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴(yán)重制約了我國(guó)公共景區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。許多公共景區(qū)為了獲得開(kāi)發(fā)和保護(hù)資金，紛紛轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。但現(xiàn)實(shí)中，這些運(yùn)作可謂好壞參半，其中不乏成功案例，但也有沉痛的教訓(xùn)，一定程度上造成了旅游資源的破壞和國(guó)有資產(chǎn)的流失。所以，當(dāng)務(wù)之急就是要為過(guò)渡時(shí)期公共景區(qū)的市場(chǎng)化運(yùn)作確立一個(gè)科學(xué)、合理的制度安排。所謂制度安排是指對(duì)某些具體行動(dòng)或關(guān)系實(shí)施管制所采取的規(guī)則，它包括基礎(chǔ)制度安排和次級(jí)制度安排。
黃進(jìn)曾分析了風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。公共景區(qū)事業(yè)是我國(guó)重要的公共事業(yè)，關(guān)乎公共利益。其本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了純粹利用市場(chǎng)或政府機(jī)制配置資源將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈或政府失靈。為了讓市場(chǎng)和政府更好地各司其職——政府負(fù)旅游資源保護(hù)和監(jiān)管之責(zé)，而市場(chǎng)發(fā)揮資源配置之功能，特許經(jīng)營(yíng)是一條門(mén)路，這樣一種混合目標(biāo)以委托經(jīng)營(yíng)的方式可以較好地實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)目標(biāo)。公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)不同于一般的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)授予非國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)在政府的監(jiān)控下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。那么，這種制度到底具備什么樣的特征和功能，它的結(jié)構(gòu)又是怎樣的，本文將作一個(gè)簡(jiǎn)單探討。
二、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的特征
本文借用中華人民共和國(guó)建設(shè)部令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的定義，將公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)定義為：公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇公共景區(qū)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)公共景區(qū)內(nèi)某個(gè)項(xiàng)目或者整個(gè)景區(qū)的制度。
公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度就是政府對(duì)公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)事務(wù)實(shí)施管制所采取的一系列規(guī)則的總稱(chēng)，它是一項(xiàng)能有效平衡公共景區(qū)開(kāi)發(fā)和保護(hù)的制度安排，是支配公共景區(qū)相關(guān)利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：
1、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是政府特許經(jīng)營(yíng)的一種形式，屬于政府的行政許可行為，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)授予非國(guó)有企業(yè)。
2、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的特許人為政府，被特許人為私有企業(yè)，特許雙方是一種行政許可與被許可的關(guān)系。
3、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇景區(qū)投資者，被許可方是具有一定資質(zhì)的企業(yè)。
4、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)雙方要簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，特許經(jīng)營(yíng)合同是一種行政合同。合同標(biāo)的是景區(qū)一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)反映在政府規(guī)制行為上，是一種“以合同方式進(jìn)行管制”的方式。
5、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是有一定區(qū)域、范圍、期限和限制的。北京大學(xué)謝凝高教授認(rèn)為，特許就是特別允許，要有許多限制條件，對(duì)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、范圍、時(shí)間等要有明確規(guī)定，要嚴(yán)格按照景區(qū)的`規(guī)劃來(lái)辦事。景區(qū)不是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，目前景區(qū)的亂建項(xiàng)目太多，應(yīng)在整治的前提下特許。
6、特許企業(yè)作為被許可方要交給許可方（政府）一定的費(fèi)用。
7、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)是以政府的行政許可為前提的，它要遵從公共利益。行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，如果特許經(jīng)營(yíng)合同的履行不利于公共利益，則行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除合同。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的履行具有監(jiān)督權(quán)，必要時(shí)可對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制或制裁。
三、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的功能
公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度要確保企業(yè)在資源和環(huán)境有效保護(hù)及再生產(chǎn)的承載能力限度內(nèi)對(duì)景區(qū)進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)管理必須堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用”的原則，正確處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系和景區(qū)資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其功能如下：
1、特許經(jīng)營(yíng)能夠?qū)崿F(xiàn)公共景區(qū)管理中的政企、事企分開(kāi)。景區(qū)資源的保護(hù)、管理、監(jiān)督由政府承擔(dān)，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（根據(jù)待特許的公共景區(qū)的特征及雙方協(xié)議確定是單個(gè)項(xiàng)目還是整體特許）則由獲得特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)。
2、特許經(jīng)營(yíng)制度在選擇被特許方時(shí)充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用招投標(biāo)方式，使有資質(zhì)的企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定程度上減輕了當(dāng)?shù)卣膶ぷ庑袨�，并把沒(méi)有實(shí)力的企業(yè)擋在了外面，防止因無(wú)力開(kāi)發(fā)保護(hù)而給公共景區(qū)帶來(lái)破壞。
3、特許經(jīng)營(yíng)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，可以在公共景區(qū)保護(hù)的前提下規(guī)范管理者（特許者）和開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)者（被特許者）的行為，利用法律文件規(guī)定雙方的資源保護(hù)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)收益分配方式，把權(quán)利和義務(wù)規(guī)定的非常詳細(xì)，以便于操作。
4、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度能夠較好的兼顧公共景區(qū)各利益主體的利益訴求。對(duì)于資源管理部門(mén)，這種制度有利于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)和監(jiān)管，從而保障人類(lèi)對(duì)于這些珍貴遺產(chǎn)的永續(xù)擁有和享用。對(duì)于地方政府而言，他們可以選擇專(zhuān)業(yè)企業(yè)和專(zhuān)業(yè)人員以合同的方式完成項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)，同時(shí)得到部分使用費(fèi)和稅收，同樣能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于景區(qū)而言，專(zhuān)業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)，能夠擴(kuò)大其影響和知名度，擺脫其經(jīng)營(yíng)困境。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)也能使游客獲益，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)能夠兼顧游客利益，提高游客服務(wù)質(zhì)量，這是無(wú)論政府壟斷資源或者單個(gè)企業(yè)壟斷所不能帶來(lái)的。
四、公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的結(jié)構(gòu)
制度安排是一系列子制度系統(tǒng)的集合，公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度包括制度環(huán)境建設(shè)、特許經(jīng)營(yíng)主制度建設(shè)和配套制度建設(shè)三部分。
產(chǎn)權(quán)改革、組織架構(gòu)、立法建設(shè)共同構(gòu)成景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的制度前置（或制度環(huán)境），景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)要想成功推行，必須先疏通制度環(huán)境，進(jìn)行這些方面的改革或建設(shè)，它是公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)主制度得以推行的前提。
公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)主制度包括特許邊界限制制度、特許費(fèi)用制度、特許合同制度及特許經(jīng)營(yíng)程序制度。公共景區(qū)特許邊界限制制度主要包括特許客體的選擇（景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的供給邊界）和特許企業(yè)的選擇兩部分內(nèi)容;公共景區(qū)特許贊用制度主要解決特許費(fèi)用的評(píng)估指標(biāo)體系的確立和特許費(fèi)用的確定問(wèn)題;公共景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)合同制度約定合同雙方權(quán)利和義務(wù)以及違約責(zé)任的問(wèn)題;特許經(jīng)營(yíng)程序制度是對(duì)公共景區(qū)特許前、特許中和特許后的一系列工作的規(guī)定。
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