2016關(guān)于中國城市貧困研究調(diào)查報(bào)告
過去，中國的貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，城市貧困并不是突出問題。近年來，隨著農(nóng)業(yè)人口的快速轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國城市的低收入群體不斷增加，城市貧困問題日益成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入城市與農(nóng)村反貧困并重的新階段。然而，由于缺乏統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面還難以準(zhǔn)確評估全國的城市貧困狀況，也難以制定全國統(tǒng)一的城市反貧困政策。為此，當(dāng)務(wù)之急是盡快統(tǒng)一當(dāng)前使用的各種不同標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)新的發(fā)展形勢制定適合的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，以精準(zhǔn)識別、治理城市貧困，真正確保到2020年全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
一、關(guān)于城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究進(jìn)展
城市貧困指發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋城鎮(zhèn)常住人口而非僅僅城鎮(zhèn)戶籍居民的貧困。具體來說，城市貧困是指城鎮(zhèn)地區(qū)的常住居民個(gè)人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準(zhǔn)無法達(dá)到當(dāng)?shù)仄毡檎J(rèn)可的、有尊嚴(yán)的最低水平，綜合表現(xiàn)為消費(fèi)水平及收入水平低，享受到的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)以及用于個(gè)體發(fā)展的各類資源少于當(dāng)?shù)卣Ｋ�，極大地限制了他們自身發(fā)展的能力。對城市貧困問題的把握，需要有一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，以便于制定有針對性的反貧困措施。目前有關(guān)城市貧困的標(biāo)準(zhǔn)主要有絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)、相對貧困標(biāo)準(zhǔn)和組合式貧困標(biāo)準(zhǔn)三類(見表1)。
一是絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，主要采用實(shí)際收入或消費(fèi)水平進(jìn)行度量。這種標(biāo)準(zhǔn)無論如何構(gòu)造，立足點(diǎn)在于識別滿足個(gè)體生存的狀態(tài)。如世界銀行的1.25美元的日均消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(2008年從1美元調(diào)整為1.25美元，2011年再次調(diào)整為1.92美元，并會根據(jù)購買力平價(jià)PPP不斷調(diào)整)，它實(shí)質(zhì)上衡量的是低收入國家的極端貧困狀況。(1)還有一些發(fā)展中國家使用基于每日滿足一定熱量需求的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或在食品消費(fèi)的基礎(chǔ)上加入非食品消費(fèi)指標(biāo)(如緬甸)。中國的農(nóng)村貧困線在2011年提高前一直按滿足人均每天攝入2100大卡路里熱量需求進(jìn)行計(jì)算。2011年中國官方對外公布的農(nóng)村貧困線(2300元/人?年)則是一種收入線。綜合來看，這類標(biāo)準(zhǔn)簡單直觀，在用于研究發(fā)展中國家存在的極端或赤貧問題以及進(jìn)行國際比較時(shí)使用較為方便。但隨著一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這種極端貧困線將越來越不適用。另外，Osberg and Xu(2008)也指出，國際貧困線會因所使用的PPP計(jì)算方法不同而有差異，從而導(dǎo)致在國際比較時(shí)，各國的貧困水平變動較大。
二是相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，常常采用一個(gè)社會中等收入水平的一定比例，如50%，作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。[2]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1976年提出以一個(gè)國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線，用于成員國的貧困狀況對比。目前發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)絕對貧困的情況極少，主要使用相對貧困線，如英國、日本、美國等。相對貧困標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際應(yīng)用中也存在一些區(qū)別，如美國的貧困線2000年時(shí)為中等收入水平的27%，使用家庭總收入，并隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整;歐盟2001年提出的萊肯指標(biāo)中的金融貧困線設(shè)定為國家中等可支配收入水平的60%。[3]相對貧困線會隨著各國消費(fèi)水平不同而有差異。按相對貧困線測算的貧困人口會比按絕對貧困線測算的貧困人口多，因?yàn)橄鄬ω毨Ь�與該經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平相關(guān)，相對靈活。
三是組合式標(biāo)準(zhǔn)。由于使用絕對貧困或相對貧困單一標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，并不能反映貧困中的不平等問題，因而出現(xiàn)了一些組合式的衡量貧困的指標(biāo)，以更全面地反映貧困狀況。如，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在1990年的《人類發(fā)展報(bào)告》中開始使用HDI來輔助單一的消費(fèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)，它以人類發(fā)展的三個(gè)基本維度來衡量一國取得的平均成就，這三個(gè)維度分別為預(yù)期壽命、教育水準(zhǔn)和生活質(zhì)量(1990)。HDI的出發(fā)點(diǎn)在于，通過促進(jìn)人類發(fā)展的途徑，實(shí)現(xiàn)反貧困目的。2010年《人類發(fā)展報(bào)告》采用了Alkire-Foster方法，發(fā)布了104個(gè)國家和地區(qū)的多維貧困指數(shù)(聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署，2010)。另外，F(xiàn)GT指數(shù)和森的家庭貧困指標(biāo)能夠同時(shí)反映貧困發(fā)生率(incidence)、貧困的深度(intensity)和窮人之間的不平等(inequality)三個(gè)方面，并可分解。[1][2]因此，這種多維貧困指數(shù)比單一的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，能更好地兼顧貧困人口中存在的不平等問題。但這兩種指數(shù)在實(shí)際中應(yīng)用較少。這種組合式的指標(biāo)，將一系列能夠量化及反映不平等狀況的因素納入測算，從而實(shí)現(xiàn)對不同經(jīng)濟(jì)體的橫向比較。總體來看，不論多么復(fù)雜的多維標(biāo)準(zhǔn)，仍以一定的收入或消費(fèi)貧困線為基礎(chǔ)，但存在主觀性較強(qiáng)的問題。[2]另外，在估算貧困人口規(guī)模時(shí)，使用多維貧困指標(biāo)還存在著如何加總的問題。
目前國內(nèi)學(xué)界對城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究，與國際研究的側(cè)重點(diǎn)有所不同。中國目前還沒有統(tǒng)一的城市貧困線，因此國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使城市貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，且多數(shù)遵從的是一種絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)在確定城鎮(zhèn)居民的貧困標(biāo)準(zhǔn)線時(shí)，通常采用恩格爾系數(shù)法和維持生活基本需求費(fèi)用兩種方法。[9]唐鈞(1997)曾提出一種綜合法：首先用生活形態(tài)法來確定貧困群體，其次用市場菜籃法來確定生活必需品的清單和貧困線，最后求出收入比例和恩格爾系數(shù)作為將來調(diào)整的依據(jù)。這種方法從識別貧困群體、根據(jù)社會進(jìn)步調(diào)整來說，是可取的。因?yàn)樗啾葻崃啃枨蠓�，更能接近于貧困群體的生活狀態(tài);但由于作者提出時(shí)間較早，在當(dāng)時(shí)的國情背景下其計(jì)算顯得相對復(fù)雜，在調(diào)查生活狀態(tài)時(shí)也容易受一些客觀因素影響，操作起來比較困難。[10]安曉寧(2012)[11]和邊恕(2014)[12]利用ELES模型(擴(kuò)展性線性支出模型)方法對中國城鎮(zhèn)貧困進(jìn)行度量，并對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。但這種方法基于對居民個(gè)體及消費(fèi)需求的假設(shè)，與現(xiàn)實(shí)存在一定差異。童星和劉松濤(2000)利用多元回歸模型來測定城市居民的最低生活保障線。楊立雄(2010)[13]則認(rèn)為馬丁法最適合作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，因?yàn)樗c最低生活保障目標(biāo)一致。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，中國目前的低保標(biāo)準(zhǔn)太低，應(yīng)該按照國際貧困線2美元來測算中國的城市貧困規(guī)模。[14][15]一些學(xué)者還專門針對單個(gè)城市或地區(qū)進(jìn)行了分析[16][17]，這種分析通常是對一些大城市如北京、上海等進(jìn)行抽樣調(diào)查，通過特定分析，能夠得出一些有意義的結(jié)論，但它無法反映全國的總體情況。國內(nèi)有一些學(xué)者從多維貧困的視角來分析中國的城市貧困狀況，試圖發(fā)現(xiàn)使用單一標(biāo)準(zhǔn)無法反映的問題。[18][19]但這種方法需要調(diào)查的數(shù)據(jù)較多，況且中國的社會保障及公共服務(wù)仍處于不斷完善的階段，目前還不具備大面積推廣的條件。
二、中國現(xiàn)行城市貧困標(biāo)準(zhǔn)及其存在的問題
中國現(xiàn)行的國家貧困線是針對農(nóng)村貧困提出的，這是一種絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。至今為止，中國仍沒有提出一個(gè)統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際操作的情況來看，中國的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了城市貧困線的角色;但這種低保標(biāo)準(zhǔn)因存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)水平低、覆蓋面小等方面的局限，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。
1.目前中國還缺乏統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)
目前，中國城市反貧困的職能分散在諸多部門，各部門對城市貧困人口的范圍界定差異較大，標(biāo)準(zhǔn)不一。勞動和社會保障部門把失業(yè)下崗人員和離退休職工看成貧困人口，工會系統(tǒng)把“基層單位特困職工”視為貧困人口，民政部門把最低生活保障對象視為貧困人口，而統(tǒng)計(jì)部門一般把收入分組中的最低收入組的5%確定為貧困人口。[20]這些貧困標(biāo)準(zhǔn)有的只針對特定類型人群，而且既有絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，也有相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，城市最低生活保障受眾面最廣、數(shù)據(jù)較完整，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的作用。這也反映出，與農(nóng)村貧困相比，目前中國對城市貧困問題重視不足、缺乏統(tǒng)籌，貧困標(biāo)準(zhǔn)和反貧困措施呈現(xiàn)出部門化、碎片化的特征。
正是這種缺乏統(tǒng)一城市貧困標(biāo)準(zhǔn)問題的存在，才出現(xiàn)了國內(nèi)學(xué)者用多種方法試圖將標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的努力。不同學(xué)者從多視角出發(fā)，采用基本生活法、恩格爾系數(shù)法、比例法、綜合法、多元回歸法等不同方法，試圖得到一條統(tǒng)一的城市貧困線，或者對現(xiàn)有的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)，或者直接采用國際上流行的2美元貧困線。而貧困標(biāo)準(zhǔn)的差異，極大地影響了對現(xiàn)階段城市貧困狀況和程度的判斷，進(jìn)而影響城市反貧困措施的制定。
2.城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在諸多局限
1999年9月國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，要求各地方政府從實(shí)際出發(fā)制定自己的低保標(biāo)準(zhǔn)，從而確保了城市最低生活保障制度在全國的推廣實(shí)施。目前，全國各地基本上是把城市低保標(biāo)準(zhǔn)等同于城市貧困線。用低保標(biāo)準(zhǔn)來衡量城市貧困的好處是，可以把貧困度量與社會救助政策結(jié)合起來，并考察政策執(zhí)行的效果。[21]但是，這種簡單的類推方法并不能從根本上全面解決城市貧困問題，它具有諸多方面的局限。
(1)各地城市低保標(biāo)準(zhǔn)差異較大。按照現(xiàn)行的制度，城市低保標(biāo)準(zhǔn)往往由各地自行制定，各地方法不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊。特別是，各地的城市低保標(biāo)準(zhǔn)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力和努力程度的影響較大，地區(qū)間可比性較差。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地方財(cái)力充裕，城市低保標(biāo)準(zhǔn)通常較高;而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，受制于地方自身的財(cái)力，城市低保標(biāo)準(zhǔn)通常較低。我們利用2014年各省的城市低保標(biāo)準(zhǔn)和各省當(dāng)年人均一般預(yù)算公共財(cái)政收入做相關(guān)分析，結(jié)果顯示二者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.846。利用兩組數(shù)據(jù)的對數(shù)值作圖(見圖1)，這種相關(guān)關(guān)系表現(xiàn)更加明顯：人均財(cái)政收入較高的省份，其城市低保標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)也高。根據(jù)民政部2015年第四季度數(shù)據(jù)，最高的上海城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。從地市和區(qū)縣水平來看，這種差距將更大，二者表現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的廣東深圳城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)為800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68元/月，前者是后者的3.02倍;在全部區(qū)縣(含開發(fā)區(qū)等)中，最高與最低城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距則達(dá)到4.34倍。
(2)城市低保覆蓋范圍較小�，F(xiàn)實(shí)中，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市貧困人口類型變得日益多樣化，城市低保因功能和性質(zhì)不同，目前還難以全部覆蓋城市貧困人口。城市低保最初主要是針對國有企業(yè)體制改革出現(xiàn)的下崗、失業(yè)人員和“三無”(無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人)人員。以2002年為例，下崗和失業(yè)人員就占到當(dāng)年享受城市低保人群的44.2%。再對比2009年和2015年的數(shù)據(jù)就會發(fā)現(xiàn)，在城市低保對象中，殘疾人、老年人這樣的'特殊人群，以及靈活就業(yè)人員所占比重不斷增加，女性群體所占比重也有所上升。到2015年第1季度，靈活就業(yè)人員接受低保的比例已經(jīng)超過登記失業(yè)人群，達(dá)到22.66%，占到第一位(見表2)。
需要指出的是，雖然近年來城市低保的覆蓋范圍在不斷擴(kuò)大，但受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的束縛，城鎮(zhèn)常住的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至今仍沒有完全納入城市低保范圍。這一部分群體往往收入水平低且不穩(wěn)定，一旦面臨風(fēng)險(xiǎn)或遇到不穩(wěn)定因素，將表現(xiàn)更為脆弱。目前，已經(jīng)有不少地區(qū)在探索按居住地來推行城市低保措施，如天津2012年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好人戶分離家庭最低生活保障待遇審批工作的通知》中規(guī)定，最低生活保障制度要堅(jiān)持居住地與戶籍地一致的原則，人戶分離的家庭具備戶籍登記條件的，應(yīng)當(dāng)先在居住地登記常住戶口，然后申請最低生活保障待遇。青島市也在試行“戶居分離”，符合條件的外來人口均可在居住地申請低保。
(3)城市低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。雖然城市低保標(biāo)準(zhǔn)定位于�；荆覀兝贸擎�(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中低收入戶(20%)的可支配收入與低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，2010年以來，低保標(biāo)準(zhǔn)(按年計(jì))連低收入戶可支配收入的40%都不到(見圖2)。我們進(jìn)一步利用城鎮(zhèn)住房調(diào)查數(shù)據(jù)中5%困難戶的現(xiàn)金消費(fèi)支出構(gòu)成進(jìn)行比對：2012年的數(shù)據(jù)表明，這一組別居民的最大消費(fèi)支出，依次是食品(46.8%)、居住(11.9%)和文教娛樂(9.6%);在居住與醫(yī)療保健兩項(xiàng)支出中，這一組別人口的消費(fèi)比例是最高的，但其文教娛樂開支項(xiàng)卻又是各組別中比例最低的。這表明，最困難戶家庭只能滿足最基本的消費(fèi)支出，對于提升自身及子女人力資本水平的支出只能保持在較低的水平，一旦面對生病等重大意外事故，其生活將陷入困境。即便如此，從消費(fèi)支出水平來看， 5%最困難戶可支配收入還是要高于當(dāng)年的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。
3.現(xiàn)有城市低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)
中國在2010年時(shí)人均GDP已達(dá)到4434美元，越過世界銀行劃分中等偏下與中等偏上收入經(jīng)濟(jì)的分界線，跨入了中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列。按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中等偏下收入與中等偏上收入經(jīng)濟(jì)的分界線，2010年為人均國民總收入(GNI)3975美元，2012年為4086美元。[23][24]根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2010年中國人均GNI為4260美元，2012年為5740美元，已經(jīng)穩(wěn)定進(jìn)入中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列。同時(shí)，從城鎮(zhèn)化水平來看，中國自2012年以常住人口口徑計(jì)算的城鎮(zhèn)化率已超過50%， 2014年則達(dá)到54.77%。可以說，中國正逐步從農(nóng)村型社會向城市型社會轉(zhuǎn)變，并向2020年全面建成小康社會目標(biāo)邁進(jìn)。在這樣的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，城市貧困問題必須引起高度重視，中國各地廣泛使用的城市低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從�；旧嫦蚋叩膶哟翁嵘�。
四、結(jié) 語
中國近年來城市人口自然增長保持穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化水平的提升很大程度上是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口推動的。2014年全國農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人，其中外出農(nóng)民工為1.68億人，本地農(nóng)民工為1.06億人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅是中國城鎮(zhèn)化的重要推動力量，也是中國城市貧困的重要來源。[25]當(dāng)然，從減少中國的貧困人口出發(fā)，城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的流動是正確方向。但隨著中國城市貧困人口類型或者說來源的多樣化，現(xiàn)在的問題是：一方面，城市中存在著大量遷移人口，由于各城市、城鄉(xiāng)間的貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不對接，使得新的城市貧困人口處于未被覆蓋的尷尬境地。另一方面，中國目前仍沒有制定統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，也未開展全國城市貧困人口狀況調(diào)查，在城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低且不統(tǒng)一的情況下，對城市貧困的真實(shí)情況反映不準(zhǔn)確。
根據(jù)中國的實(shí)際情況，本文認(rèn)為城市貧困的界定必須以常住人口為對象。目前中國以城市低保為基礎(chǔ)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋不足，已不適應(yīng)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)適當(dāng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調(diào)整。2013年家庭住戶調(diào)查數(shù)據(jù)首次以常住人口為基礎(chǔ)公布數(shù)據(jù)，這為未來構(gòu)建統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)奠定了良好的基礎(chǔ)。為此，可在2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上設(shè)定全國的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，并積極推進(jìn)與農(nóng)村貧困線在方法上的統(tǒng)一，從而逐步將城市貧困納入國家扶貧困政策中，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題。
注釋：
(1)世界銀行有兩條貧困線：一條中度貧困線，用于小康社會，標(biāo)準(zhǔn)是每人每日收入2美元;另一條是絕對貧困線或極端貧困線，用于撒哈拉以南非洲等二十余個(gè)世界上最貧窮的國家，標(biāo)準(zhǔn)是每人每日收入1.25美元。
(2)楊立雄(2010)使用2200卡路里作為最低熱量需求標(biāo)準(zhǔn)。但我們認(rèn)為，此標(biāo)準(zhǔn)雖然比農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算中使用的2100卡路里高，但相差不太大。貧困人口從事體力勞動的偏多，使用輕度活動熱量需求標(biāo)準(zhǔn)不太適宜。
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