關(guān)于民間組織管理工作現(xiàn)狀的調(diào)研

　　隨著我市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和政府改革的穩(wěn)步推進(jìn)，民間非營利組織迅速成長并日益壯大起來。他們在調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面發(fā)揮著重要作用，特別是在扶助弱勢群體和開展各種公益性的社會(huì)福利服務(wù)方面，發(fā)揮著政府與市場所難以取代的積極作用。但是，在其發(fā)育和成長過程中也暴露出一些亟待解決的問題，制約著民間非營利組織的健康發(fā)展。下面我從民間組織的發(fā)展與現(xiàn)狀，近年來我們所做的工作以及存在的問題和建議等方面作一闡述，供調(diào)研組參考。

　　一、民間組織的由來

　　1996年，中央從完善我國社會(huì)組織管理格局的角度出發(fā)，決定把民辦非企業(yè)單位（當(dāng)時(shí)的“民辦事業(yè)單位”）交由民政部門進(jìn)行統(tǒng)一歸口登記。8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，肯定了民間組織的作用，明確了民間組織管理工作的一系列方針和原則，提出了民間組織管理工作的任務(wù)。這一文件明確了民間組織包括社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位兩種組織，登記管理統(tǒng)一由民政部門負(fù)責(zé)。

　　1998年6月，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，批準(zhǔn)成立了民政部民間組織管理局。10月，國務(wù)院發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。這兩個(gè)條例對(duì)社團(tuán)和民非單位分別作了界定，確立了各自的組織特征和法律地位；規(guī)定了對(duì)社團(tuán)和民非單位實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制和分級(jí)登記管理體制，同時(shí)明確了登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位各自的職責(zé)；完善了登記條件和登記程序，保障了社團(tuán)和民非單位的合法權(quán)益；規(guī)范了社團(tuán)和民非單位的基本行為，強(qiáng)化了以章程為核心的自律管理機(jī)制；明確了對(duì)違法行為和非法組織的處罰措施。至此，我國民間組織管理有了重要的法規(guī)依據(jù)，走上了日益規(guī)范化的道路。

　　按國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦非企業(yè)單位定性為：企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。

　　二、我市民間組織管理的基本情況

　　加強(qiáng)民間組織管理，維護(hù)社會(huì)和政治的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是民間組織管理部門的重要任務(wù)。我市現(xiàn)有民辦非企業(yè)單位3200多家（其中市屬民辦非企業(yè)單位282家），涉及教育、勞動(dòng)、科技、體育、文化、衛(wèi)生、民政、中介服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，管理工作任務(wù)重、難度大。市民間組織管理局圍繞我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，堅(jiān)持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的方針，把工作重心從盲目追求數(shù)量轉(zhuǎn)移到提高民間組織的整體質(zhì)量上來。在做好日常登記管理和年檢的同時(shí)，較好地貫徹了民政部、省民政廳有關(guān)文件精神，開展了全市民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動(dòng)和專項(xiàng)執(zhí)法檢查，促進(jìn)了民間組織的規(guī)范健康發(fā)展。

　�。ㄒ唬┳ズ秒p重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的民間組織體制建設(shè)。根據(jù)中央有關(guān)文件規(guī)定，民間組織管理實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制，按民間組織活動(dòng)地域分級(jí)登記管理。登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)民非單位進(jìn)行宏觀管理和執(zhí)法監(jiān)督，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)對(duì)民非單位進(jìn)行日常業(yè)務(wù)管理。多年來，我們認(rèn)真貫徹執(zhí)行有關(guān)民非單位管理的政策法規(guī)，經(jīng)常主動(dòng)與業(yè)務(wù)主管單位溝通情況，各負(fù)其責(zé)、密切配合，切實(shí)加強(qiáng)了民非單位的管理。同時(shí)，嚴(yán)格按照分級(jí)管理的原則，該哪一級(jí)登記管理的由哪一級(jí)登記管理，明晰責(zé)任，該上交的上交，該下放的下放。

　�。ǘ�）做好民辦非企業(yè)單位年檢工作。對(duì)民非單位進(jìn)行年度檢查是政策法規(guī)賦予民間組織管理部門的職責(zé)和主要管理手段，同時(shí)，也是我們掌握民辦非企業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)情況、加強(qiáng)與民間組織聯(lián)系的必要措施。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，每年年檢我們主要檢查民間組織的遵紀(jì)守法、照章（程）辦事、履行登記手續(xù)、財(cái)務(wù)管理和從事活動(dòng)的情況。今年是對(duì)民辦非企業(yè)單位進(jìn)行年檢的第三年和財(cái)務(wù)審計(jì)的第二年，針對(duì)不同情況，我們打破常規(guī)，采取了靈活的年檢辦法，區(qū)別情況分類對(duì)待，經(jīng)與業(yè)務(wù)主管單位協(xié)商，分別牽頭召開了文化、科技、體育、綜合類民非單位年檢動(dòng)員部署會(huì)議，統(tǒng)一發(fā)放了年檢材料、年檢說明和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的“明白紙”。通過業(yè)務(wù)主管部門、登記管理機(jī)關(guān)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所三家聯(lián)合講課的方式，將今年年檢的要求、報(bào)送時(shí)間和有關(guān)事項(xiàng)以及財(cái)務(wù)審計(jì)的情況等有關(guān)內(nèi)容一一說明。對(duì)其他未開年檢會(huì)的民非單位，通過電話通知的辦法，逐一解釋年檢要求和內(nèi)容。

　�。ㄈ�）開展全市民辦非企業(yè)單位誠信建設(shè)活動(dòng)。民間組織管理工作的原則之一就是抓培育發(fā)展，幫助民間組織建立自律機(jī)制，依法規(guī)范自己的行為，在章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)。由于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)生和發(fā)展的時(shí)間不長，相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策還不夠健全完善，在發(fā)展過程中還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：法制觀念淡薄，社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公益意識(shí)不強(qiáng)，營利化傾向較重，內(nèi)部管理制度不夠完善，組織行為不規(guī)范，自律機(jī)制不健全，信譽(yù)缺失等。為進(jìn)一步促進(jìn)我市民非單位健康持續(xù)發(fā)展，規(guī)范民非單位行為，提高民非單位社會(huì)地位，使其逐步走上法制化規(guī)范化的發(fā)展道路，根據(jù)民政部《關(guān)于開展民辦非企業(yè)單位自律和誠信建設(shè)活動(dòng)的通知》精神和省廳的安排部署，我們在全市民辦非企業(yè)單位中開展了誠信建設(shè)活動(dòng)。截至目前，已有100多家市屬民非單位響應(yīng)了倡議，有的開展了多種形式的社會(huì)公益活動(dòng)，誠信建設(shè)開展得有聲有色。

　�。ㄋ模╅_展民辦非企業(yè)單位管理專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)。民間組織管理的另一個(gè)重要原則就是抓監(jiān)督管理，依法查處民辦非企業(yè)單位的違法行為，打擊非法民間組織，確保民間組織隊(duì)伍的純潔性，確保社會(huì)政治穩(wěn)定。為營造良好的民間組織發(fā)展氛圍，根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《取締非法民間組織暫行辦法》，自5月中旬開始，我們會(huì)同政策法規(guī)處、縣（市）區(qū)民政局，與有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位密切協(xié)同，對(duì)全市進(jìn)行了民非單位管理執(zhí)法集中查處活動(dòng)。共查處200多個(gè)民非單位，有效打擊了非法民間組織，進(jìn)一步規(guī)范了民非單位行為，起到了教育、警示和威懾的作用，受到了社會(huì)各界和廣大群眾的好評(píng)。省、市多家媒體都進(jìn)行了報(bào)道。

　�。ㄎ澹┡e辦民間非營利組織會(huì)計(jì)制度培訓(xùn)班。為貫徹落實(shí)財(cái)政部、民政部“關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的通知”精神和省民政廳民間組織管理局的統(tǒng)一要求，我們將于近期會(huì)同財(cái)政局對(duì)全市民非單位的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行一次新會(huì)計(jì)制度的培訓(xùn)，確保民間組織健康順利發(fā)展。

　　三、存在的問題及建議

　　近年來，通過登記管理機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的努力，基本理順了民辦非企業(yè)單位的管理體制，扭轉(zhuǎn)了統(tǒng)一歸口登記前政出多門、職責(zé)不清、管理無序的局面，初步建立了民辦非企業(yè)單位登記管理的政策法規(guī)體系，進(jìn)一步完善了民間組織管理格局。但同時(shí)，也暴露了一些問題和不足。

　�。ㄒ唬�體制不完善，監(jiān)督管理不到位。

　　20__年批準(zhǔn)設(shè)立的市民間組織管理局是全額撥款的事業(yè)單位，隸屬市民政局，是全市民間組織的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全市民間組織的登記和年度檢查，監(jiān)督民間組織活動(dòng)，依法查處民間組織的違法活動(dòng)和非法組織。對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理和開展執(zhí)法活動(dòng)是登記管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能�！缎姓�許可法》實(shí)施后，雖然是登記管理機(jī)關(guān)但卻沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏行政執(zhí)法的基本職能，難以做到依法行政，外出執(zhí)法必須協(xié)同政策法規(guī)處一起行動(dòng)，管理力量薄弱，監(jiān)管不到位，矛盾突出。國家、省級(jí)民間組織管理局都是行政部門，青島市民間組織管理局也是行政部門，而濟(jì)南不是，管理起來難度較大。為確保上下對(duì)口，理順關(guān)系，建議編制部門將民間組織管理局的社團(tuán)管理處和民非單位登記管理處兩個(gè)業(yè)務(wù)處并入市民政局，由事業(yè)編制改為行政編制，并成立專門的執(zhí)法督察隊(duì)伍。

　�。ǘ�）法律法規(guī)不健全、政策環(huán)境不完善。

　　我國雖然制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，但法規(guī)仍然不夠健全，現(xiàn)行登記管理?xiàng)l例在很多具體問題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規(guī)定。

　　一是立法層次比較低。民非單位綜合了社會(huì)服務(wù)的各個(gè)部門，涉及除生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域以外的全部行業(yè)，是一個(gè)龐大的社會(huì)組織。而有關(guān)民非單位管理方面的法規(guī)只有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，且是暫行性行政法規(guī)，層次較低，缺乏應(yīng)有的法律效力。如，《暫行條例》和《民辦教育促進(jìn)法》比較，前者調(diào)整范圍大于后者，而效力卻低于后者，極不協(xié)調(diào)。

　　二是《暫行條例》滯后，問題重重。其一，《暫行條例》缺乏關(guān)于民辦非企業(yè)單位培育發(fā)展的具體政策措施。其二，《暫行條例》與《民辦教育促進(jìn)法》在許多問題上不銜接、不統(tǒng)一�！睹褶k教育促進(jìn)法》中規(guī)定所謂社會(huì)力量辦學(xué)指利用“非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”，與《暫行條例》有沖突之處。財(cái)政部頒布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》中關(guān)于非營利組織得不能有任何經(jīng)濟(jì)回報(bào)的規(guī)定與《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定可以回報(bào)、獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定沖突。其三，有關(guān)民非單位名稱的問題與教育、衛(wèi)生部門的政策法規(guī)也存在沖突。

　　因此，建議盡快修訂國務(wù)院《暫行條例》或制定作為基本法的《民辦非企業(yè)單位法》，對(duì)民辦非企業(yè)單位的基本問題，如民非單位的設(shè)立、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、變更與終止以及違法者的法律責(zé)任等，作出明確的規(guī)定，并在有關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)民非單位的調(diào)整，明確其法律地位。

　�。ㄈ�）民辦非企業(yè)單位的界定不準(zhǔn)確，缺乏科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

　　《暫行條例》將民辦非企業(yè)單位界定為“從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。這種非營利性活動(dòng)的界定在實(shí)際工作中很難把握，沒有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)，而且工商部門與民政部門對(duì)營利與非營利的理解不一致，管理沖突頻發(fā)，出現(xiàn)了工商行政管理部門查處民政部門登記的民非單位的現(xiàn)象。原因是民非單位的活動(dòng)有了所謂的“收益”。民非單位無所適從，既不利于管理工作，也不利于民非單位的發(fā)展。事實(shí)上，區(qū)分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。盡管國家在保證民非單位的“非營利性”的性質(zhì)上，從宏觀角度給予了明確規(guī)定，但登記管理機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)缺乏明顯針對(duì)非營利性的有效制度和具體標(biāo)準(zhǔn)，具體工作很難操作。因此，建議逐步建立科學(xué)性與可行性兼顧的非營利性評(píng)估機(jī)制，其中應(yīng)包括健全的評(píng)估制度和詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

　�。ㄋ模┤狈ο鄳�(yīng)的優(yōu)惠政策，阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。

　　為確保民非單位的非營利性，國家規(guī)定，民非單位的盈余資金不得在成員中分配，只能用于事業(yè)發(fā)展，注銷后財(cái)產(chǎn)不得私分，必須全部用于社會(huì)公益事業(yè)。但國家又無與企業(yè)相區(qū)別的特殊優(yōu)惠政策，投資者不能取得任何經(jīng)濟(jì)回報(bào)，不享有資產(chǎn)所有權(quán)，導(dǎo)致了非營利性民辦機(jī)構(gòu)和在工商部門登記的經(jīng)營性民辦機(jī)構(gòu)難以界定和區(qū)分，嚴(yán)重阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。為促進(jìn)民非單位的發(fā)展，必須有一定的優(yōu)惠政策。建議盡快完善稅收、土地、社會(huì)保障等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

　�。ㄎ澹┰O(shè)置民辦非企業(yè)單位雙重管理體制存在不協(xié)調(diào)。

　　民非單位登記管理工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。在當(dāng)時(shí)的背景下，由于民非單位發(fā)展不平衡、自律性差、管理手段不足，單純的依靠業(yè)務(wù)主管部門或者登記管理機(jī)關(guān)都不能確保管理的效果。因此，當(dāng)時(shí)條件下設(shè)置民非單位雙重管理體制是有積極意義的，發(fā)揮了好的作用。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，雙重管理暴露出來的矛盾和問題也越來越多，政策法規(guī)的不協(xié)調(diào)、不銜接，甚至沖突都嚴(yán)重制約了民非單位的發(fā)展。很多新興領(lǐng)域有社會(huì)需求的民非單位由于沒有業(yè)務(wù)主管單位，無法登記�！缎姓�許可法》實(shí)施后，許多原來的業(yè)務(wù)主管部門沒有了許可權(quán)，有許可權(quán)的部門由于不允許收費(fèi)，態(tài)度不積極，造成了一些民非單位沒有業(yè)務(wù)主管部門，無法按規(guī)定年檢。因此，建議適時(shí)調(diào)整雙重管理體制，由登記管理機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)民非單位的登記和管理。